深圳公办普通高中“无地”之困

作者: 南方周末 日期: 2019-08-15 来源: 南方周末

深圳公办普通高中“无地”之困

  2018年9月2日,人大附中深圳学校高中校区启用,这是人大附中在北京市外承办的第一所公办学校,并填补了深圳大鹏新区没有高中的历史空白。 (视觉中国/图)

  (本文首发于2019年8月8日《南方周末》)

  “为何500亩的大学用地能解决,50亩地就能办的高中无法解决?”

  2019年深圳市中考考生近八万人,而公办普通高中计划招生35531人。45%公办普高升学率由此计算得出,远低于北京、上海、广州,与不少三线城市相当。

  在深圳,非户籍人口只需满足较低的条件,即可在本地接受中学教育。公开数据显示,2018年深圳中考招录中,公办普通高中有28.2%的学位提供给了非深户。

  深圳市规划系统一名官员表示,建高中既不是区一级的职责,建成后也不属区里的政绩,所以“现在各区都不愿意拿自己的地出来建高中”。

  郑学定曾走访一处位于罗湖区笋岗街道的教育用地,发现地块被挪用后并未进行开发,还是荒草丛生。

  陈锦花对深圳市教育局的答复投了“不满意”票。

  陈锦花是深圳市人大代表,在2019年1月召开的深圳市“两会”上,她和其他二十多位代表联署,提交了“关于加大推进高中学校用地规划、增加高中学位的建议”,呼吁有关部门增加公办普通高中的学位供给。

  建议案中,陈锦花列出了两项数据,2018年深圳全市中考报名人数7.2万人,而全市公办普通高中的招生计划仅3.4万人,相较其他一线城市,深圳的公办普高升学率明显偏低。

  随着2019年中考分数线公布,深圳公办普通高中学位紧张的现状再次挑动学生和家长们的神经。深圳中考考生能入读公办普通高中的仅占45%左右,比2018年还要低。

  “上高中难过考大学”的说法遂传出。

  南方周末记者走访发现,深圳市教育局此前已意识到这个问题,并于2019年初,支持数名人大代表建言。

  “扩大公办高中学位建设迫在眉睫”,但同时,“落地难”这个当地公办普高学位供给的头号难题,仍无解决之道。

  一组数据对比可以说明深圳公办普高学位的困境。

  2009年,深圳就有近5.2万名中考考生竞争2.4万个公办普高学位,十年过去后,中考考生人数增长了近54%,但公办普高学位数仅增长了46%,同时,这十年又是深圳经济发展最快速的十年,GDP翻了3倍。

  这座一线城市在经济发展上大步流星,基础教育建设却落在后面。

  

“北京十几年前的水平”

 

  深圳中学泥岗校区的工地里,宿舍楼和校园主体楼已经竣工,陆续有渣土车进出。这是深圳全市目前在建的两所公办普通高中之一,预计2020年9月投入使用。

  按照规划,这所高中将设75个班,有望提供3750个学位。这将在一定程度上缓解公办普通高中学位的紧张——在2018年,深圳通过新改扩建5所学校,已增加公办普通高中学位6800个。

  公办普通高中学位数量是深圳近来的“敏感”数字。

  6月中考前后,深圳市招考办披露,2019年深圳市中考考生近八万人。在此之前,深圳市教育局公布了2019年深圳高中阶段学校招生计划,其中公办普通高中计划招生35531人。45%这一数字由此计算得出,远低于北京、上海、广州,与不少三线城市相当。

  数据较2018年的近年新低进一步降低。一年过去,参加中考的人数增长了约八千人,公办普通高中的学位供给仅增加了一千多个。

  随着录取分数线公布,考生和家长又发现,2019年中考,全体考生的平均分只提高了3分,但深圳排名前十的高中录取分数线普遍提高了3分以上,不少高中甚至提高了10分到20分。2018年上公立普通高中的最低分在310分上下,2019年到了近350分。

  可预见的是,学位需求将持续大幅增加。

  带头拟定前述建议案的人大代表、深圳市第二实验学校校长崔学鸿表示,深圳是全国最大的移民城市,人口平均年龄仅三十多岁,人口处于快速增长期。随着“二孩”政策和异地高考改革政策的实施,未来学龄人口还将大幅增加,学位压力将从小学逐步向初中、高中传递。

  一组数据显示,2010年深圳市小学一年级、初中一年级新生分别为11.8万人、8.5万人,到了2017年,两项数据分别涨为18.19万人、10.82万人,增幅分别达54%和27%。

  人大代表陈锦花在建议案中直接拿出广州的数据进行对比,她表示,广州市的“公办普高升学率”达到60%以上,深圳的数据远不如广州。她还关注了北京、上海的情况,发现“40%多是北京十几年前的水平”。

  按照人们熟知的城市叙事,只有40年历史的深圳相比其他一线城市的确有很大特殊性。

  深圳市教育局一名负责人向南方周末记者表示,导致公办普高升学率较低的原因还有入户、入学门槛偏低。这个以“来了就是深圳人”作为口号的城市,近年为了引进人才更不断降低落户门槛。同时,非户籍人口只需满足较低的条件,就可在本地接受中学教育,“在北京、上海,没户口想上公办中学要难很多”。公开数据显示,2018年深圳中考招录中,公办普通高中有28.2%的学位提供给了非深户。

  前述深圳市教育局负责人称,深圳市教育局掌握各年龄段学龄人口的数据统计,对公办普高出现的学位紧张局面早有预判。“这事首先着急的就是教育局”,但“仅靠教育局一家努力,难以解决这一问题”。

  参与联名提交建议的一名人大代表证实,建议是在获得了市教育局领导认可后提交给市人大的。这意味着,增加高中学位也是教育局的呼声。

  对于人大代表们提交的建议案,深圳市教育局答复表示,“近年来,深圳新增学位主要集中在义务教育阶段,高中学位增长相对较少,未来几年突现高中学位紧缺问题,扩大公办高中学位建设已迫在眉睫。”

  

“问题指向规划、国土部门”

 

  但教育局并没有解决方案。

  在给人大代表们的回复中,深圳市教育局直呼高中建设“落地难”,该局详细总结了三类情形,分别是用地选址难、土地整备慢和规划条件限制,把问题指向了规划、国土部门。

  作为出自教育系统的人大代表,崔学鸿表示了理解。“教育问题不能仅靠教育局去解决”,公办普高学位紧缺背后,上述因素都是确实存在的问题,都需要规划、国土等部门的配合。

  接受南方周末记者采访时,前述深圳市教育局负责人则表示,这些问题本是单位之间可以私下协调的,没有必要把责任分得那么清,但考生和家长在就学问题上的反应比较强烈。“我们就把这个问题弄个清楚明白,有必要让大家知道真实情况,这也有利于各方各负其责解决这个问题。”

  前述深圳市教育局负责人提到的“真实情况”指的是:在高中选址用地上,深圳市规划部门向教育局反馈,整个深圳目前已难以提供占地面积较大的高中教育用地了。

  一个例子是,2017年10月,规划部门向教育局提供了第十五高级中学的选址建议,计划建设60班全寄宿制高中,但该地块位于大亚湾核电站10公里影响范围内。教育局一年多后申请重新选址,大鹏新区规划部门则明确表示,辖区内已无合适用地。最后,该校的办学规模被压缩40%,改为36个班,重新选址深圳市光明区。

  值得注意的是,在2018年9月人大附中深圳学校高中部正式启用之前,大鹏新区内无一高中。而作为深圳的“生态特区”,大鹏新区已是深圳市可开发土地面积最大、房价最低的区之一。

  至于已完成规划选址的高中地块,建设又受到土地整备、征地拆迁进度的影响。

  深圳市教育局解释,按事权划分,学校用地的土地整备由所在区政府负责,往往进展缓慢,如第十三高级中学,2016年确定选址,但土地整备至2018年底才完成。

  根据陈锦花的了解,目前已确定规划选址的高中地块,土地整备普遍都要花上两三年,有的甚至要用八年。根据深圳市2012年印发的教育发展“十二五”规划,到2015年要完成11所普通高中新改扩建工作,实现新增公办普高学位2.5万个。陈锦花调研发现,“十二五”期间规划的高中用地,不少至今都尚未落实。

  以教育局举例的观澜中学扩建项目为例,受拆迁赔偿影响,该扩建项目已启动多年,至今无法开工。项目涉及征收永久性建筑物30栋,其中4栋为多层住宅楼,另有26栋联排住房,需征拆总建筑面积12770平方米,2017年8月已完成约55%业主房屋征收补偿签约工作。

  前述深圳市教育局负责人介绍,在深圳,过去主要由区里建高中,少量重点高中是市里直接建,目前深圳已有的公办高中,多由区一级建设。但随着政策调整,高中管理被提到了市一级管,义务教育留在区一级,从此各区不再承担建高中的责任,但又要负责土地整备,因此区政府往往缺少动力。

  

各区为何不愿拿地建高中?

 

  追问下去会发现,更深层原因远不止“缺少动力”。

  深圳市规划系统一名官员透露,由于建高中既不是区一级的职责,建成后也不属区里的政绩,所以“现在各区都不愿意拿自己的地出来建高中”。

  这名官员介绍,深圳市对土地出让设置了考核指标,指标包括土地出让面积和地价收入。地价收入主要来自商业用地、住宅用地等经营性用地,而教育用地属于非经营性用地,基本没有地价收入。随着深圳可供建设用地越来越少,各区完成指标的压力也越来越大。

  深圳市土地房产交易中心出让数据显示,2019年一季度,深圳全市仅成功出让6宗土地,3月份全市竟没有土地出让。2018年,深圳共计成功出让土地61宗,土地出让金额449.2亿元,相较于2017年同比减少了44.5%,在一线城市中垫底。

  上述官员称,在此背景下,区政府为了完成地价收入的指标,更倾向于出让经营性建设用地,甚至有把非经营性用地改变土地性质后进行招拍挂出卖的情况。

  参与联署建议案的人大代表杨瑞走访了部分规划为高中用地的地块,她发现,有的都已被挪作他用,地块上盖起了厂房等建筑,很难再恢复为教育用地,有的地块把农地匡算在内,产权纠缠不清。

  深圳市教育局也在2018年就会同规划资源局对全市高中建设用地进行了梳理统计,发现法定规划在全市范围内共规划高中用地120所,但当前仅有2块用地适合启动建设,已计划用于建设第十六、十七高级中学。

  杨瑞告诉南方周末记者,在近期的舆论压力下,教育局和规划局对这些地块再做梳理。教育局召集了部分人大代表开了座谈会,向他们通报了梳理的情况,120个地块中目前有56个地块还未建高中,经过逐个摸排,有20个还有在近年建设高中的可能,剩下36个地块权属复杂、部分已被挪用,“可以说基本上建不成高中了”。

  深圳市人大常委会委员郑学定就曾走访一处位于罗湖区笋岗街道的教育用地,发现地块被挪用后并未进行开发,还是荒草丛生。他透露,2017年深圳市政府向市人大常委会提交的审计报告中曾披露,当年深圳市有6块教育用地被挪作他用。

  郑学定发现,有的区在缺少居住或商业用地时,会看上闲置的教育用地,便向规划部门申请法定图则调整,有的会承诺征用教育用地之后,再重新在辖区内规划一块新的教育用地,“但常常一拖就拖没了”。

  前述深圳市教育局负责人指出,区政府要改变土地性质必须经过规划部门同意。过去,规划部门调整土地性质并不会征求教育部门意见,现在情况有所好转,启动城市更新项目前会提前知会教育局。他透露,目前在建或建成的一些高中都是后来重新找的地,并不在此前的120块高中用地规划之列。

  

“普职比”矛盾

 

  尽管学位短缺涉及原因多而复杂,陈锦花依然投下了一张不满意票。她认为教育部门在推卸责任,在高中学位建设和新建高中的规划上,教育局有主导和监督的职责,“说到底还是不作为”。

  前述深圳市教育局负责人表示,对于深圳市公办高中的学位建设问题,市委书记王伟中近期已有批示,分管教育的副市长王立新于7月21日组织召开了专题会议,要求教育、规划、发改等部门协作,加大高中建设力度。

  目前,深圳市规划局启动了《深圳市高中布局专项规划》,重新为高中找地。该局工作人员告诉南方周末记者,这一规划目前完成前期调研并形成初步方案,还未正式出台。

  根据2018年9月深圳市教育局印发的中小学学位建设实施方案,至2022年,深圳全市新、改、扩建公办普通高中18所,新增公办普通高中学位3.41万个。如果这一方案能够落实,深圳市公办普通高中可增加几乎一倍。

  人们容易忽略的一点是,目前的深圳其实并不缺高中阶段学位,缺的是公办普通高中学位。

  深圳市教育局曾表示,2019年深圳高中阶段学校招生总计划7.84万人,符合划线录取条件考生7.83万人,“基本能保障所有符合条件的考生在深圳就读高中阶段学校”。

  在公办普高之外,高中阶段学位还有民办高中和职业学校,但深圳公办普高的教育质量明显比民办高中要好,高考升学率较高的学校都为公办高中,大部分考生和家长更不愿选择中职学校。

  在前述深圳市教育局负责人看来,中职在深圳不太受欢迎,这与深圳市的文化、人口结构有关,深圳市高学历人群较多,不希望自己的孩子就读职业教育。他表示,“放眼全国来看,45%的公办普高升学率并不算特别低的。”

  但杨瑞指出,“45%”这一数字和深圳的城市地位与经济水平有着巨大落差。他注意到,深圳教育部门曾一度重点发展职业教育,侧重职业技术学校的建设投入和规划。

  深圳市中等职业教育2018年度质量报告显示,2017年深圳市职业教育财政投入达59.11亿元,其中中等职业教育财政投入33.13亿元。在2017年深圳全市学生生均一般公共预算公用经费支出上,普通高中生均为9238.94元,中等职业学校则达12668.4元。

  这和上级主管部门的要求有关。各级教育部门均提出“优化高中阶段教育结构,要求‘普职比’大体相当”,“普职比”指普通高中与职业高中招生规模的比例。这一要求在日后的各类文件中也被反复强调。

  深圳市教育局公布的数据是,2019年深圳普通高中与职业高中的招生比例约6∶4,“基本符合上级要求和深圳实际”。前述深圳市教育局负责人说,能做到6∶4已相当不易,在之前,深圳“普职比”一度为8∶2,被认为高中教育结构不合理。

  前述深圳市教育局负责人称,上级部门对“普职比”设有考核,同时这个比例也是同行业较关注的,“做得好可以拿出来说”。另一方面,上级部门并未对“公办普高升学率”设置考核指标,建设高中学位“只能自我加压”。

  这形成了一个矛盾,“普高率”越高,“普职比”也就越低。为了达到“大体相当”的要求,职业教育还要再加大投入。

  

精力集中于义务教育和高等教育

 

  除了侧重对职业教育的投入外,陈锦花认为,在深圳教育的整体布局中,高中教育长期处于末节,过去主要精力放在了义务教育和高等教育上。

  为满足义务教育的需求,深圳曾出现将已建成的多所高中改办为初中的现象。深圳罗湖区教育局党委副书记梁柱红在2004年曾发表论文,以罗湖区为例研究基础教育的发展问题,他当时提出,对于高中教育要“适度发展”。

  梁柱红当时提出,在发展义务教育的背景下,要逐步缩小公办高中的办学规模,为发展初中教育腾出空间,该区公办高中只保留翠园中学一所,罗湖外语学校保留高中部,其余公办高中分批改办为初级中学。

  义务教育有严格的考核,而高等教育曾是深圳的重大“短板”,深受舆论关注,在2010年后得到极力发展。 深圳市2006年发布的未来15年土地利用总体规划中,关于教育用地建设只提到了重点建设深大新校区、南方科技大学等重点建设项目。陈锦花在提交的建议案中就直言,规划部门用地紧张、无法规划,“那为何500亩的大学用地能够解决,50亩地就能办的高中却无法解决呢?”

  当下的深圳,给外界留下了土地资源紧缺、用地成本高的印象。

  但稀缺昂贵的土地若用于建设高中,很难短期内得到经济上的回报。“各区政府储备产业用地,说拆就拆,说储备就储备,”在陈锦花看来,高中教育关系到深圳的未来发展和城市对人才的吸引力,“土地空间和工作重点是有限的,把它用来做什么事业,这是一个决心的问题”。

  南方周末记者 张笛扬 贺佳雯

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