从美国学派看后全球金融危机时代的美国产业政策

作者: 黄阳华 日期: 2018-12-07 来源: 学习与探索

从美国学派看后全球金融危机时代的美国产业政策

  

一、引言

 

  自2017年1月特朗普宣誓就任美国总统以来,美国罔顾全球经济治理体系,实施保护主义和单边主义贸易政策,为缓慢复苏的世界经济蒙上了阴影。从古至今,贸易战只是产业竞争的表象,贸易政策背后的产业政策是国家意志的体现。近来美国产业政策实践与其所宣扬的自由市场经济思想言行不一,我们不禁要问:如何评析美国产业政策转向的基本逻辑,如何评价美国产业政策调整的理论与思想渊源?这对我国从战略层面思考应对之策具有重要意义。

  经历了“去工业化”之殇的美国遭受了全球金融危机的重创。美国各界痛定思痛,严正检讨产业竞争力滑坡和新兴工业化国家技术赶超的双重挑战之后,由政商精英精心绘制了制造业复兴蓝图,致力于在技术、产业和市场层面“让美国再次强大”。美国实施制造业复兴计划,正值新一轮科技革命和产业变革方兴未艾,并可能再次引发全球“大分流”。如何像前几次工业革命那样,先人一步地抓住技术经济范式转变的机会窗口,阻滞他国“变道超车”,又为后美国金融危机时代的产业政策赋予了时代内涵。当我们再将研究视角转向历史纵深回溯,“还原”美国的政治经济学史和产业政策史,便能清晰地看出:美国从建国到迈向世界工业强国的百年历史中,不仅具有悠久的赶超型产业政策的实践经验,而且形成了“政治经济学的美国学派”。在该学派的指导下,美国成长为举世无双的世界头号经济、产业、科技和人才强国。此后,美国学派在主流经济学界缓缓退向后台,经济自由主义走向前台。但是,这并不表明美国的产业政策实践放弃了美国学派的主张,而是将其核心政策主张作为自由市场经济的制衡机制,在美国产业政策实践中始终发挥着不可忽视的影响。全球金融危机后,美国政府果断放下了自由市场经济的思想包袱,将长期潜伏于后台的美国学派推向前台,表现为一系列政策的转向。因此,有必要在经济思想渊源和发展战略两个层面,审视近来美国产业政策的转变,如此,才能较为准确从战略层面思考中国的应对之策。

  

二、美国学派经济思想评述

 

  在美国独立前的一个多世纪的殖民时代,美国长期作为其宗主国全球经济布局的外围版块之一,依附于以英国为中心的贸易与产业分工体系,美国的“出口、进口以及航运全都受宗主国《航海条例》的约束,殖民地没有权利选择退出”(恩格曼,2013)[1]。美国独立后,这个新生的国家必须重构其与中心国家的关系,是“农业立国”,还是“工业立国”?这一问题逐渐演变为国家制度与发展模式的抉择问题。在漫长的徘徊和争议中,逐渐形成了与政治经济学“英国体系”针锋相对的“美国体系”(赫德森,2010)[2]。前者主张美国按照比较优势实行自由贸易,优先发展农业经济。而后者则主张美国应走工业化道路,对不具备比较优势的制造业实行幼稚产业保护。两种发展模式之争引发了长期的政治分裂和发展政策的摇摆,直到内战付出了数十万人伤亡的惨痛代价后,联邦政府为“工业立国”的发展战略扫清了政治和思想阻碍,主张工业化的美国学派成为全面指导国家建立独立自主工业体系的主导思想。

  美国学派孕育于如下历史情景,一是南北方经济结构的差异,是导致“工业立国”和“农业立国”分歧的现实产业利益基础(赫德森,2010;恩格尔曼和高尔曼,2007;恩格尔曼和索科洛夫,2012)[2][3][4]。早在殖民地时代,美国东北地区形成了以初级制造业和航运为支柱产业的工业交通经济,但缺乏与英国等工业强国竞争的实力,美国的帽子、衣服、纺织品、餐具、陶器、书籍等依赖于从英国进口(沃利斯,2013)[5]。而南方则是以种植园经济为主,是全国经济重心所在。二是应对国际环境的现实需要。英国虽被迫承认了美国的政治、军事、外交独立,但并没有放弃在经济上控制乃至分裂新生的美国。英国凭借其强大的产业竞争力,向美国大量倾销工业产品,冲击美国本土制造业。对英国是采取自由贸易政策,还是实行保护主义政策,事关南北双方不同产业集团的切身利益。三是经济发展思想的碰撞。美国独立当年,适逢亚当·斯密的名著《国富论》出版。该著作引申出的古典经济自由主义思潮,在美国知识精英中广为传播。美国知识精英必须面临的抉择,是接受经济自由主义学说,还是结合美国国情选择实用主义的经济政策。

  历史情景的差异造成了经济思想的差异。美国学派的经济思想、政策主张与英国学派存在明显差异,甚至在关键问题上是针锋相对的。归纳起来,美国学派的核心观点有三:生产率立国、内部改善和贸易保护(赫德森,2010;贾根良,2010,2011;贾根良等,2017)[2][6][7][8]。

  第一,推崇技术进步,不懈地追求生产效率提升。英国工业革命后,制造业机械化推动了生产率剧增,助推英国成为世界经济的领导者。这一历史性变革引起了美国学派的重视。更进一步地,机器的大规模应用又与科技进步紧密地联系在一起。因此,美国学派认为,一个国家的实力在于“一个建立在科学基础之上,培育实用的机械和制造工艺优势”(贾根良,2011)[7]。机械化对劳动者素质提出了更高要求,劳动生产率的提升又提高了劳动者报酬和需求能力,反过来拉动供给侧生产和技术进步,从而实现了供给和需求相互促进的良性循环。美国以提高生产效率为主线,在工业、农业、基础设施等领域积极推进生产技术、生产工具、产品和生产组织方式革新,迸发出了惊人的生产效率提升。根据恩格尔曼和索科洛夫(2012)[4]的数据统计,美国制造业就业占总就业的比重,从1860年的13.8%上升至1910年的22.1%,产值占GNP的比重从24%上升为1899年的33%;1869—1899年间,制造业全要素生产率(TFP)年均增长1.4%;1869—1909年间,制造业劳动生产率增长远高于人均国民收入的增长,是经济持续增长的动力部门。伴随着劳动生产率的升级,美国制成品的出口占总出口的比重,从1860年的28%上升至1910年的60%。

  第二,放弃自由贸易,实施幼稚产业保护。如果采用英国体系所主张的按照比较优势参与国际分工,美国应着力发展农业经济,继续向英国出口农产品,进口工业产品。但是,1807年英国《禁运法案》和第二次英美战争(1812—1814年)期间,受英美贸易中断的影响,美国的战备物资和政府收入捉襟见肘,在战略上陷于被动地位。这一困窘使美国政治家、知识分子和媒体人重拾汉密尔顿于1791年在《关于制造业的报告》中前瞻性地提出施行关税保护,建立独立自主的工业体系,是保障国家安全、提高经济发展的韧性和提升国民福祉的根基。虽然美国于1789年首次征收关税,但主要是出于增加联邦政府财政收入的目的(也被称之为“财政关税”),平均关税税率仅为8.5%。但是,第二次英美战争后,美国明确了关税是重要的保护主义政策工具,开始对大部分的工业产品征收30%的关税(也被称之为“保护性关税”),此后层层加码。这一时期的加税政策受到南方农业利益集团的抵制,总体关税水平与英、法相当。但是,到南北战争后,“工业立国”的战略得以全面实施,美国全面实行保护性关税。19世纪50年代后期,美国平均关税显著高于同期英法等国的水平。直到19世纪末,美国关税占总进口的比重长期维持在40%~50%的水平。第一次世界大战后,美国的关税才恢复到与英法接近的水平。20世纪后,美国仍然保持了较高的关税水平,典型代表便是1930年的“斯穆特—霍雷”关税。“铜墙铁壁”式的关税保护,是助推美国从一个殖民地农业国转变为19世纪末世界头号工业大国的主要产业政策工具之一。可见,美国在漫长的工业化时代,具有悠久的保护主义政策传统。

  

从美国学派看后全球金融危机时代的美国产业政策

  美国历史关税水平(1792—1915)及与英、法平均进口关税比较(1830—2010,%)

  数据来源:United States Census Bureau、Imlah(1958)[9]

  注:虚线是线性拟合

  第三,实施内部改善,以内需扩张驱动工业化进程。保护主义的高关税政策,削弱了美国利用国际市场促进本国产业发展的能力。为了弥补这一缺陷,美国学派的代表性人物之一亨利·克莱主张实施“内部改善”,亦即通过基础设施的投资与完善,为经济起飞提供支持。美国“西进运动”后,联邦政府在中西部获取了大量可耕作土地,成为农业主产区,需要通过廉价的运输方式,将大宗农作物运往东部地区。东北地区是工业区,制造业集聚效应使得工业布局趋于集中,需要一个强大的分销体系促进市场扩张。发展基础设施和加强产业投资,还依赖于金融基础设施的发展。因此,国民经济各部门都对交通基础设施升级提出了更高要求。但是,基础设施作为典型的公共物品,不仅存在搭便车行为,而且各州都优先建设州内基础设施,对国内市场统一至关重要的州际基础设施的投资缺乏激励。对此,联邦政府在宪法未设禁止的范围内,通过捐赠联邦公地、特许授权、直接投资、发行国债等手段,推动交通和金融基础设施的发展,后来拓展至高等教育的公共投资(菲什洛,2008)[10]。通过基础设施的内部改善政策,不仅直接成本降低了运输成本和产品成本,还促进了国内市场统一和产业融通发展,对美国依靠内需构建独立自主的工业体系发挥了重要的支撑作用。

  总之,美国学派以“生产效率—内部改善—关税保护”为政策骨干,构建起了一个适用于发展中大国快速推进工业化的发展思想与战略体系。美国重视技术进步和创新,加上不断扩张的市场需求,极大地激发了企业家精神(Evans,2004)[11]。在这样的体系之下,美国快速成为当时世界上创新创业的中心区域之一,形成了一批大企业集团。到19世纪末,美国超过英国成为世界第一工业大国。但是,这并不表示美国放弃了美国学派的政策主张,而是更加突出了前沿科技作为发展的第一动力。20世纪30年代“罗斯福新政”时期,美国政府通过《全国工业振兴法》治理工业产能过剩,引导金融资本支持消费升级和基础设施投资,建立社保体系稳定市场需求,“以工代赈”和政策性投资刺激了公共和民用工程设施投资,推动了基础设施的完善与升级,为汽车等新兴产业的大规模商业化提供了支撑体系。第二次世界大战后,为适应新兴技术发展的趋势和应对冷战的需要,美国的产业政策更为重视对科技和新兴产业的支持,在基础研究和共性技术领域推行了一系列改变世界科技和产业的计划,衍生出了计算机、互联网、新能源、新材料等颠覆性新兴产业,持续推动了美国生产效率和产业竞争力的升级,强化了美国作为世界科技和产业领袖的地位。20世纪80年代后,美国逐渐放松政府的直接干预,转向在全球范围内攫取了丰厚的技术红利。时至今日,当美国认为其技术和产业领袖地位受到“威胁”时,毫不犹豫地采取了遏制性产业政策。

  可见,在美国240余年的历史中,绝大多数时间均采取了产业政策促进产业升级和技术创新,促进市场扩张及基础设施升级,发展了与产业相配套的贸易秩序。相比之下,自由贸易政策仅是美国在特定条件下的权变策略。当自由贸易政策与美国核心利益发生冲突时,美国政府回归美国学派所确立的经济政策是大概率事件,各国都要做好长期的准备。

  

三、后危机时代美国“制造业复兴”战略部署与实施

 

  (一)制造业复兴计划的总体战略部署

  20世纪后期经济全球化涨潮,全球产业分工和布局出现了较大的调整。以美国为代表的一些发达国家出现了“去工业化”,而一些新兴经济体逐渐从低端技术产业转向中高端技术产业。全球金融危机后,美国反思“去工业化”提出了两方面的问题:供给侧科技创新与产业发展协同弱化,需求侧高工资制造业就业机会减少导致消费需求不振。2009年12月,时任美国总统奥巴马稍从迫在眉睫的“救市”中舒缓过来,便提出了“制造业复兴计划”,重申制造业对美国未来至关重要,作为重振美国科技和产业竞争力的基本纲领。随后,总统执行办公室(EOP)、白宫科技政策办公室(OSTP)、总统科技咨询委员会(PCAST)、国家科学技术委员会(NSTC)、国家标准技术研究所(NIST)等核心科技政策部门,会同美国制造业协会和大型企业,向总统提交了一系列提升美国先进制造业全球领先地位的对策咨询报告,逐步细化美国制造业复兴计划的目标、政策体系和重点工作,强化政策组织保障。2014年12月16日《美国振兴制造业和创新法案》(RAMIAct)生效,美国以立法的形式为制造业复兴计划的长期实施强化制度保障。美国制造业复兴计划的本质,是依托其在新一代通信技术(ICT)、新材料、生物技术等通用技术领域长期积累的技术优势,加快促进人工智能、数字制造、3D打印、工业机器人、绿色制造等先进制造技术的突破和应用,推动全球工业生产体系朝着有利于美国技术和资源禀赋优势的方向转变。为达此目的,美国产业政策的基本功能便是排除内外部不利因素。

  当我们按图索骥,不难发现特朗普就任美国总统后所实施的“对内减税”和“对外加税”等主要政策,其实早在奥巴马当政时期就已经有了清晰而系统的政策设计。推进制造业复兴是国家核心利益所系,即便特朗普上台后批评甚至废除了前任总统的诸多政策,在制造业复兴问题上却与其前任保持高度一致。

  总体上看,美国的制造业复兴计划呈现出如下特点:第一,美国产业政策的导向,是要改变美国过度依赖服务业的经济结构,激发新的制造业投资活力,增加可贸易品出口,减小美国贸易逆差压力,寻求经济再平衡。第二,美国产业政策的原则,是实现美国技术优势与产业优势的再匹配。制造活动大规模对外转移,不仅美国的制造业相对规模和贡献快速下降,而且影响到美国的研发能力,制造业的复兴不仅是要形成新的经济增长点,更是要巩固和加强美国的创新能力。第三,美国产业政策的着力点,是争夺未来产业竞争制高点。人工智能、智能制造、3D打印、生物医药、清洁能源等先进制造技术成为美国制造业复兴的重点。第四,美国产业政策并非要重构完整制造业体系,而是重点是率先突破和使用先进制造技术和制造工艺。因此,美国的战略意图,并不是要将海外的中低技术产业转回国内,而是在国内建设生产效率更高、高技术产业的产业化更强的制造基础。

  (二)制造业复兴计划的政策框架与实施

  美国制造业复兴计划的政策体系和措施,具有十分明显的问题意识和目标导向,着力点是那些由美国首创但未能本土产业化的高技术产品。2011年6月出台的“先进制造业伙伴计划”,旨在联合产业、大学和联邦政府,举全国之力加大对新兴技术和技能的投资,支撑创造高质量就业,鼓励企业投资于国内制造业部门。2012年7月,美国“先进制造业伙伴”指导委员会、PCAST及业界、学界专家出台了“构筑先进制造国内竞争优势”,提出了系统的政策框架。这是金融危机后美国产业政策部署最为重要的政策文件之一,共计包括“三大类十六项”政策建议。2013年后,随着全球主要工业国纷纷推出应对新一轮技术革命和产业变革的国家战略,美国科技政策咨询部门先后推出了《国家人工智能研究发展战略计划》(2016年)和《呈报总统的关于确保美国半导体产业领先地位的报告》(2017年)等高新技术发展战略,标志着后危机时代美国产业政策导向更为明晰。

  第一,建立与先进制造技术和先进制造业发展相适应的政府组织和管理体系,新设立了一系列旨在专门促进政策落实的或者由政府部门牵头的机构和工作小组。例如,2011年,成立了“白宫制造业政策办公室”,协调联邦政府的制造业政策和项目实施;美国出台“先进制造业伙伴”计划后,成立了全面负责该项计划的“先进制造业伙伴指导委员会”;为加强先进制造业的投资,成立了由商务部牵头的“国家先进制造业计划办公室”;在技能工人培育方面,成立了国防部负责的“军方认证与许可特别工作组”;为促进能源产业的发展,成立了“支持国内非常规天然气资源安全和负责任的开发部际工作组”。

  第二,统筹管制、税收和贸易政策,对内降税鼓励投资,对外提高关税和施加其他贸易限制。美国产业政策的目标是引导和鼓励资本进入先进制造业,包括为先进制造业实行更为“智能”的行业管理,减少对企业不必要的管制和审批,降低制造企业投资的间接成本。此外,还通过税收和贸易政策配合本国制造业发展环境的优化。一是修改税收法案以刺激国内的制造业投资。针对美国公司税负为34个OECD国家中最高而难以吸引外资、企业投资激励不足的问题,早在2011年,EOP和PCAST就提议对制造业企业最高达25%的减税;加大对先进制造业的减税,鼓励投资新一代能源制造业;对将工作机会转移至国外的企业取消减税,加大对将工作机会转移回国的企业的税收优惠;加大、简化和常态化R&D信贷政策支持;在2017年1月EOP和PCAST联合提交的《致总统关于确保美国半导体产业领先地位的报告》中,企业减税方案被再次提出。2017年12月2日,特朗普的“减税方案”获得美国立法机构通过,将美国的公司税税率由35%的水平永久下降至20%,低于工业化国家的平均水平,从而完成了奥巴马当局动议但未能实施的政策。

  第三,在“减少不公平贸易”的旗号下,加强对国际贸易利益的争夺。早在奥巴马时期,美国政府的智囊团便建议总统“致力于确保本国企业和工人能与国际竞争者公平竞争”,尤其是要加大对华贸易的制裁。为此,2011年美国总统宣布设立新的贸易强化工作组,致力于调查和打击全球范围内于美国工人不利的“不公平”贸易活动。2017年8月,特朗普指示美国贸易代表处依照1974年贸易法第301条,针对中国知识产权和创新的行为、政策和做法进行调查。2018年3月,美国贸易代表办公室主席执行办公室发布“301调查结果”,妄称中国不公平地获取美国知识产权。据此,特朗普宣布对中国产品征收“一揽子关税”,目前已经分步实施。可见,特朗普的贸易保护主义政策,也与美国的制造业复兴计划一脉相承。

  第四,完善发展先进制造产业和技术基础设施。该政策的目标,是构建先进制造业创新体系,主要的政策提案包括:建立国家层面的先进制造业战略,建立识别和优先发展关键领先技术的系统化过程;增加对关键领先技术的R&D投资;修改企业使用高校研发设施的限制,强化校企合作;鼓励企业嵌入高校创新生态系统,并为企业提供从创立到成长的全方位融资,为先进制造技术的商业化创造更为稳定的环境;建设全国性的先进制造业门户网站,建立可供检索的制造业资源数据库,作为广大企业能够便捷接入的基础设施。其中,最重要的工作,是搭建全国性“制造业创新研究所”网络,建设示范性研究所,将其作为基本的政策载体。2012年3月9日,奥巴马宣布动用10亿美元实施“全国制造业创新网络”(NMIN)计划,在全国范围内建设若干个示范性的制造业创新研究所。美国国防部、能源部、商务部、教育部、国家科学基金、航空和航天局等联邦政府部门竞相建立示范性的研究所。2014年,“全国制造业创新网络”计划获得国会的批准。2016年9月,“全国制造业创新网络”更名为“制造美国”,进一步明确了该项目对美国制造业未来的重要性,并设立了提升制造业竞争力、促进国内产业利用创新技术、提升工人素质和支持商业模式创新等量化目标。截至2017年,“制造美国”已建成14个创新机构,累计有千家企业参与其间。

  第五,大幅提升对先进制造技术的R&D支持。美国2013财年预算中包括了22亿美元的先进制造业R&D支出,较上年增长19%,此后各年均保持增长。为了确保和协调R&D投资,政府还设立由商务部牵头的部际“国家先进制造业计划办公室”。2013年来,美国主要的R&D支持项目包括:旨将发现和发明新材料的时间缩短50%的“基因材料计划”、利用最新信息技术发展“智能”制造、利用美国生命科学的历史优势发展生物制造业以及“国家机器人计划”。随着人工智能(AI)加速向生产生活渗透,2016年5月白宫策划了一系列的活动,推动借助AI提升智能水平和应付AI风险与收益的公共讨论。NSTC(2016)年形成了《国家人工智能研究发展战略规划》,提出优先由联邦政府出资设立AI研究基金,前瞻性地探讨AI对社会和世界带来的长期革命性影响。研究基金将资助政府内部和外部(学术界)的研究,目标是最大化利用AI的收益和最小化AI的负面冲击,促进经济繁荣,创造教育机会和提高生活质量,强化国家和本土安全。2017年,PCAST(2017)向美国总统提交了《关于确保美国半导体长期领先地位的报告》,强调半导体的发展为诸多设备、服务、企业和产业的创新创造了空间,不仅事关美国工人和消费者的切身利益,而且对国家安全和军事实力至关重要。虽然美国半导体产业保持着全球领先优势,但是正面临着来自中国通过产业政策支持半导体赶超的威胁。对此,报告建议美国政府必须支持半导体产业更快速创新和遏制中国产业政策双管齐下,甚至以危害国家安全之名对中国的产业政策施压,制裁中国的半导体产业。

  第六,稳固人才管道,大量培育满足先进制造业发展所需的技能工人和专业人才。政策提案包括:澄清民众对制造业的误解,增强制造业对劳动力的吸引力;多部门协作,完善先进制造业技能认证和鉴定体系,扩大先进制造业的劳动力供给;大学开发新的教育项目和课程,加强对先进制造业的重视程度;设立全国性的先进制造业奖学金和实习制度,为制造业就业创造资源和提升认知度。政策包括:一是2012年设立“社区职业大学基金”,由美国劳工部和教育部共同负责的基金规模为80亿美元,推进社区大学和企业的对接,为高增长、高需求的产业(包括先进制造业)中高工资岗位培育200万工人;二是设立“军方认证与许可特别工作组”,帮助具有制造技能或者其他高需求技能的退伍军人获得民用授权和许可,为现役军人获得业界认可、全国通行的认证创造机会,包括焊接、机械加工和工程设计认证等;三是增加联邦政府预算,加大对基础教育理工科教师的培养和培训,扩大科学、技术、工程和数学(STEM)教育机会。

  (三)全面回归美国学派

  通过上述对后危机时代美国产业政策的系统梳理和分析后,可以发现其与美国长期奉行的美国学派产业政策核心理念是一脉相承的。首先,美国致力于引领全球技术发展的趋势,力图率先将科技优势转化为产业和经济优势,与美国学派一以贯之的“生产效率立国”和“制造业立国”一脉相承。上一轮技术革命后,美国构建起了一个与其技术和产业领先地位相适应的全球经济体系,在国内“去工业化”,在全球范围内主导要素资源配置和市场拓展,最大范围内攫取了技术革命的租金。时至今日,美国“去工业化”后过于依赖生产性服务业,致使其强大的科技优势缺乏产业化的载体,已经威胁了美国维持长期经济增长活力和产业竞争力,因此炮制了所谓的“自由贸易的输家”论调,用于掩饰美国经济结构的内部矛盾。在新一轮技术革命引发产业结构巨变的趋势下,美国从“去工业化”转向“再工业化”策略(黄阳华和卓丽洪,2013)[12],本质上是对“生产率立国”政策传统的回归。

  其次,美国谋求技术和产业的领先地位,果断采取了包括贸易、知识产权、科技创新在内的保护主义政策工具,与美国学派的保护主义传统一脉相承。后金融危机时代,美国对内确保美国长期的科技和产业领先地位,提升国民福利和确保国家安全,对外则遏制其他国家的技术赶超。特别是对以中国为代表的发展中国家的技术进步保持警惕和高压态势。正是美国谙熟产业政策是弥补市场应对激进创新失灵的必要手段,因而不断优化国内的产业政策引领全球新一轮工业革命发展,同时遏制他国使用相似的产业政策。颇具讽刺意味的是,中国顺应新一轮工业革命的全球趋势和提高制造业质量的内在要求所制定的《中国制造2025》,在发展目标、原则、重点领域等方面与美国制造业复兴计划颇为相似,且中国在制定政策体系时,充分学习借鉴了包括美国在内的成熟市场经济国家的做法和经验,但是却被美国官方出具的“301调查结果”歪曲为中国政府采用计划经济或所谓的保护主义手段危害美国利益,作为美国实施对华贸易制裁的“依据”。可见,虽然技术和产业随着时代变迁而高端化,产业政策工具也变得日益复杂化,但是后危机时代美国产业政策思路与其历史上长期奉行的保护主义并无二致。从此意义上看,后金融危机时代美国的产业政策,不过是贸易保护主义传统的现代翻版。

  最后,坚持国家在推动基础设施升级方面的主导力量,特别是在完善支撑先进制造业发展的科技和教育基础设施方面发挥不可替代的作用,与美国学派的“内部改善”政策一脉相承。上文已经呈现了美国公共部门在交通和金融基础设施、高等教育发展中长期扮演着重要角色,为美国的工业化提供了强大的基础设施支撑。而在后危机时代美国的制造业复兴计划中,美国为强化先进制造业和新一代共性技术基础设施,稳固人才渠道,出现了向其高速工业化时代中发展型政府回归的倾向。换言之,美国政府并非如其所宣称的那样是一个“小政府”,而是在市场失灵的领域发挥着积极作用。正如美国能源部的一份报告指出,“市场失灵导致私人部门对制造业和能源创新的反应滞后,‘制造美国’正是要填补这一差距”(Hart and Singer,2018)。由此可见,在今天创新作为发展第一动力的时代,当创新基础设施的重要性超过了交通基础设施,美国“内部改善”的重点转向创新基础设施只是策略调整,其背后的指导思想并无实际变化。此外,重视人力资源的开发,创造高收入的制造业就业机会,使更多的美国人享受科技进步的福利,也与美国学派依靠内需发展的思想密切相关。

  综上,只需系统梳理近年来美国主要的政策文本和实践,再通过经济史学研究“还原”美国学派,就可以清晰地看到近年来美国产业政策的调整,基本上是沿着美国学派的核心政策主张展开的。鉴于美国学派曾是美国崛起为全球头号工业强国的指导思想,世界各国都有必要在战略上做好美国学派从美国产业政策的后台走向前台后,在今后相当长的时期指导美国抢抓新一轮科技革命和产业变革机会窗口的准备。

  

四、结论与启示

 

  本文回顾了曾指导美国快速成长为工业化国家的美国学派的核心政策主张,并以此为启示,系统整理了全球金融危机后美国以制造业复兴计划为主线的产业政策思路、提议和措施,认为其从理论到实践、从历史到当代存在两个“高度一致”。其一,后危机时代美国的产业政策,与美国学派的核心产业政策理念高度一致,预示着美国政府向发展型政府传统回归。其二,美国总统特朗普上台后对内推进减税政策落地、对外增加关税保护,特别是针对他国实施一系列贸易和产业制裁,与前总统奥巴马当政时期设计的政策框架高度一致。因此,研判美国贸易和产业政策,要排除政治家个性化风格的影响,将其放置在后危机时代美国制造业复兴计划的整体战略框架下加以研究。同时,新一轮技术革命和产业变革还将是一个漫长的过程,预测美国产业政策的演变,还需要加强对美国学派的经济思想史和经济史的研究,以求更为准确地理解美国政商精英为维护其国家利益的政策惯例,以求在战略层面提前应对。

  本研究的主要启示如下。一是我国必须保持战略定力,坚持自主发展的基本原则。制造强国战略是我国进入中国特色社会主义新时代后,建设现代化经济体系的重要支撑,提升制造业的国际竞争力是今后我国制造业发展的主攻方向。虽然当前在实践中遇到了外部阻力,但是阻力越大,恰好表明我国建设制造强国的战略意义越重大,提升制造业创新发展能力的战略意义越重大,掌握关系国计民生和产业安全的核心技术的战略意义越重大。鉴于美国学派长期奉行国家利益至上的产业政策,我国既要营造有利于产业开放发展的内外部环境,更要做好应对美国回归常态化的民粹主义、保护主义和本土主义的预案。

  二是要加强对我国产业政策可能产生的国际影响的事前评估。中国已经是世界第二大经济体和全球第一大工业经济体,即便中国按照全球产业发展趋势和自身发展需要制定的产业政策,也不可避免地会引起国际社会的关注、猜忌甚至歪曲。因此,中国制定产业政策要在坚持以我为主的前提下,注意政策用词和舆论引导,在更大范围内评估国际社会的反应,尽可能在政策制定中做好应对准备,政策制定后主动加强对外的解释,全过程营造有利于政策实施的国际环境。

  三是加强战略协调。中美两国制造业发展战略存在较大的相似之处,既要看到其间的利益冲突,更要看到促进新技术的发展和应用,对促进全球经济复苏、造福世界人民、构建开放型世界经济体系等具有极为重要的意义。为此,双方应寻求新一轮技术革命和产业变革的合作领域,共同开拓第三方市场,携手应对人类面临的发展、安全、绿色、反恐等技术经济挑战。

  参考文献

  [1]斯坦利·恩格曼:《殖民地时期的美国政府》,北京:中信出版社2013年版。

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  [4]恩格尔曼、索科洛夫:《1790—1914年的技术与工业化》,北京:中国人民大学出版社2012年版。

  [5]约翰·沃利斯:《国家时代》,北京:中信出版社2013年版。

  [6]贾根良:《美国学派与美国的工业化:经验教训与启示》,《经济社会体制比较》2010年第2期。

  [7]贾根良:《美国学派:推进美国经济崛起的国民经济学说》,《中国社会科学》2011年第7期。

  [8]贾根良:《美国学派与美国19世纪内需主导型工业化道路研究》,北京:中国人民大学出版社2017年版。

  [9]Imlah A,Economic Elements in the Pax Britannica Studies in British Foreign Trade in the Nineteenth Century,Cambridge:Harvard University Press,1958.

  [10]艾伯特·菲什洛:《19世纪和20世纪初的美国国内交通运输》,北京:中国人民大学出版社2008年版。

  [11]Evans H,They Made America: From the Steam Engine to the search Engine,New York:Black Bay Books,2004.

  [12]黄阳华、卓丽洪:《美国的“再工业化”战略及与第三次工业革命的关系》,《中国党政干部论坛》2013年第10期。

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