贺雪峰:村级治理有效如何可能?

作者: 贺雪峰 日期: 2021-09-22 来源: 新乡土

  村级治理有效必须要做群众工作,动员群众组织群众,将村庄团结起来成为自己人社会。缺少自治和德治,基层治理是不可能有效的。

  一、

  乡村振兴战略二十字方针中有“治理有效”四个字,如何才能“治理有效”,需要讨论。

  中央提倡基层治理应当“德治、法治、自治”“三治融合”。中国正在建设法治国家,依法治国是基本国策,基层治理当然应当是“法治”的。村庄是熟人社会,村委会是农民自己选举产生的实行村民自治的自治组织,村民“自我管理、自我教育、自我服务”,“自治”当然也是基层治理的内在组成部分。

  “德治”的意思当然不是通过道德来治理,而有远多于此的含义,其中关键是基于共识的治理,这个共识就是地方性的规范,是可以约束所有人的道德前提。

  当前基层治理中尤其是村级治理中,因为国家不再从农村汲取资源,反过来向农村输入大量资源,村级治理的重点就变成村干部协助国家资源落地。国家资源下乡,必须要保证国家资源的安全有效性,因此就有如何使用国家资源的规范、程序、标准的下乡,以及检查和监督的下乡。

  之前村级治理工作有两个方面的重点,一是协助完成国家任务,比如收粮派款和计划生育,二是维持村庄基本生产生活秩序,比如筹资筹劳,修路架桥,调解纠纷。在当前国家资源下乡背景下面,过去协助完成国家任务的方面几乎不再存在了,而国家资源下乡就意谓着国家直接为农民提供与城市均等的基本公共服务,通过动员村民来筹资筹劳的村级治理重点自然也就不重要了。

  国家资源下乡不仅为农村提供与城市均等的基本公共服务,而且还为村干部提供报酬。取消农业税前,村干部报酬来自向农民收取的“三提五统”,取消农业税以后,“三提五统”也取消了,村干部报酬由国家财政补贴。

  之前村干部报酬主要是误工补贴,因为村干部是不脱产的。取消农业税以后,越来越多青壮年进城务工经商,农户收入中务工经商收入已高于务农收入,村干部因为无法进城就难以获得务工经商收入,仅靠有限农业收入和当村干部的误工补贴,村干部收入水平就会低于村庄农户平均水平。随着国家资源向农村的大量投入,及与此同时的规范下乡,检查下乡,村干部要花费更多时间和精力应对上级任务,村干部工作越来越多,事务越来越繁,要求越来越严格,尤其是精准扶贫中的各项要求使村干部工作脱产化了。这样一来,村干部报酬也开始由之前的误工补贴向工资化转变。村干部职业化了。

  当前时期的村级治理,国家不仅为农村提供基本公共品,而且为村干部提供工资化的报酬,村干部的主要工作不再是动员村民,而是按上级要求和标准来完成上级安排下来的各种任务,结果,村干部就成为上面千条线下面的一根针,村干部主要工作变成应付上级任务,其中非常重要的方面包括留痕,统计,应付上级检查,完成上级安排的各种任务。上级安排并进行检查的工作包括在党群服务中心坐班为村民提供各种服务。

  传统村级治理的核心是与村民打交道,从村民那里收取税费,以完成国家任务和建设村庄基本公共品,村干部因此就必须了解村民,也必须要回应村民的需求,解决村民的问题。

  当前村级治理的重点则在于完成上级任务,迎接上级检查,填报各种表格,按上级规范和程序开展具体工作,“四议两公开”也只是工作开展的合法性程序。村级治理不再主动接触群众,找上门来的群众往往是村庄利益敏感的边缘群体,他们希望通过找到村干部来获得超额利益。

  当前村级治理中的村干部往往是长于文字工作能够操作电脑却较少有与村民打交道经验的年轻人,尤其是年轻妇女,村级治理主要是回应上级要求,包括村干部为村民服务也是上级安排的任务,由上级来考核村干部为村民服务的“村民满意度”。

  村级治理不需要动员村民,更不需要组织村民,村民成为客体,村级治理悬浮于村庄之上。

  二、

  村级治理悬浮在村庄之上,村干部主要工作是应对上级要求应付上级检查和考核,而与村民缺少联系时,村级治理就会出现各种问题。

  第一,既然村庄内部不是高度组织起来的,村民行为并不受到村庄舆论的强有力支配,村庄利润敏感群体就可能为了利益最大化而不顾村庄舆论和基本规范,游走在法律边缘。就是说,村庄钉子户或上访人完全可能为利益最大化而不择手段,直到违法为止。

  在法治之内之上,还有着更多应当遵守的基本共识与惯例,不顾忌这些共识和惯例,任何一件事情都非得依靠法治或将矛盾外溢到公安机关,通过打110来治一群人,这种村庄治理就很难说是有效的。

  第二,传统时期,为分摊经济负担(无论是上缴税费还是公摊公共品成本),村庄必须要组织起来,一起商量如何分摊负担。负担多少是一个问题,更重要的是如何分摊,分摊的是否公平,这就内在要求村庄中有民主,村庄是自治的,这种自治的功能就可以由分摊负担外溢到村级治理的各个方面,比如村干部必须深入了解村民的需求偏好,深入了解村庄社会结构与利益代表,必须有大量协商民主和动员工作要做。

  现在村庄公共品不再由村庄内部分摊负担来供给,村庄内部动员就显得多余,村干部当然也就没有必要深入群众、了解群众和组织群众,协商与自治也就容易流于形式。

  第三,村干部主要工作是应对上级要求,且村干部时间都被坐班等事务规划化了,面对村庄产生的各种冲突,缺乏应对能力与心理准备,在上级要求小事不出村和零上访的压力下面,村民一闹就哄,村庄缺乏基本动员与组织,不能形成基于村庄共识和规范的问题解决模式,由此造成问题越来越多,村民之间缺乏联系,村庄共同体解体的问题。

  也就是说,当前村级治理具有以下悖论:

  第一,村干部主要工作是完成上级任务,即使为民服务也是由上级来考评。

  第二,村干部解决村庄内的矛盾与问题,解决的是一个又一个具体矛盾,村庄中的问题都是具体的,以解决问题为目的,而无法做到解决一个问题立一类规矩。

  第三,村干部不做群众工作,不组织群众,不动员群众,不利用熟人社会的优势来形成村庄规范,落实村规民约,也就既无自治又无德治,村庄治理中,村民没有道德约束力,村干部缺少道德感召力。

  第四,国家越是介入到村庄一个一个问题的具体解决,农民就越是没有组织起来的内在动力,就越是散漫、分散。国家越是要解决一家一户具体问题,农民就越可以不依靠村庄内部规范和共识来解决自己的问题,村庄也就越容易解体。

  第五,村庄共识、规范解体了,再来进行创文、创卫就没有意义,因为所有国家提供的服务都是外在的服务,而非真正基于村民内在需要的服务。

  第六,没有共识、规范,村庄就解体了,农民之间就没有关系了。分散的原子化的农民个体难以对接国家资源,治理有效也就不可能了。

  第七,缺乏共识与规范,村民就难以通过合作来实现利益最大化,也无法有效对接国家资源。

  第八,没有德治和自治的基础,法治成本就很高。德治和自治的前提都是自己人逻辑,法治则是敌我的逻辑。德治、自治以信任为前提,是低成本的,法治则是基于不信任的对抗。

  三、

  村级治理有效必须要做群众工作,动员群众组织群众,将村庄团结起来成为自己人社会。缺少自治和德治,基层治理是不可能有效的。

  2021年8月16日晚上

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