煤改多年后，为何惨剧仍会发生？

　　这起事故是自2009年煤改完成以来山西发生的最严重煤矿安全事故，也将私有煤矿的存续问题再次推上风口浪尖。

　　文 | 付能

　　2026年5月22日，山西省长治市沁源县留神峣煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，造成82人遇难，2人失联，128人受伤。这起事故是自2009年煤改完成以来山西发生的最严重煤矿安全事故，也将私有煤矿的存续问题再次推上风口浪尖。

　　留神峣煤矿的主体企业为山西通洲煤焦集团有限公司，这是一家典型的私营企业。通洲集团成立于1995年，创始人任铁柱持有该集团79.6%的股份，是山西省知名的私营煤炭企业。该集团在山西省2025年度私营企业10强中排名第39位，下辖多座煤矿和焦化企业。留神峣煤矿于2010年建井，设计产能120万吨/年，超过了90万吨的最低门槛，属于煤改后保留下来的“达标”矿井。

　　事故发生前，留神峣煤矿于2023年11月被评定为“安全生产标准化二级达标矿井”，表面上符合安全生产标准。然而，该矿同时被列为“全国灾害严重生产煤矿”，这意味着其地质条件复杂、瓦斯、水害等自然灾害威胁严重。一座同时被评为“安全达标”和“灾害严重”的煤矿，其安全评估体系的可信度令人质疑。这起特大瓦斯爆炸事故的发生，证明了“达标”并不等于“安全”，形式上的合规并不能保证实质上的安全。

　　山西省作为中国最大的煤炭生产基地，其煤炭产业的发展历程是中国能源工业化进程的缩影。从20世纪80年代“有水快流”政策下小煤矿的迸起与滥采，到死亡率高居不下的安全危机，再到历经多轮整合的国有化兼并重组，山西煤改走过了一条曲折而深刻的道路。山西沁源矿难惨痛的悲剧发生了，我们以这起事故为切入点，系统回顾一下山西煤改的历史过程，分析煤改的起因、各阶段的核心举措与效果，重点审视国有化改革后私有煤矿仍然存在的现象，对煤改规定的执行与落实提出质疑。

　　一、煤改的起因：小煤矿安全危机与行业乱象

　　“有水快流”政策与小煤矿的迸起

　　上世纪80年代，为缓解能源短缺、促进经济发展，中央提出“有水快流”的煤炭开发方针，鼓励“大中小矿一起上”。在这一政策引导下，山西各地小煤矿如雨后春笋般涌现。据统计，山西煤矿数量在短短几年内从不足千座飙升至超过万座，其中绝大多数为产能低下、安全条件缺失的小煤矿。这些小煤矿大多采用土法开采，缺乏基本的通风、防灌、监测设备，从业人员多为未经培训的农民工，企业安全意识极为淡薄。“有水快流”政策在短期内确实提升了煤炭产量，但也埋下了小煤矿滥采滥挖、安全隐患重重的祸根。

　　山西的煤炭资源分布广泛且埋藏浅，许多地方仅需简单挖掘即可出煤，这为小煤矿的大量涌现提供了客观条件。在巨大的经济利益驱动下，各类资本纷纷涌入煤炭开采领域，包括村集体、私人业主、地方国有单位等。尤其是私营煤矿，凭借低成本、低门槛进入行业，迅速占据了山西煤炭产量的半壁江山。据山西省煤炭工业局统计，至2003年，山西全省市及市以下煤矿数量达到4598座，其中年产能低于9万吨的小煤矿占比98%以上，这些小矿产能仅占全省总产能的三分之一左右，但事故死亡人数却占到了全省煤矿事故死亡总数的三分之二以上。

　　煤改前的安全乱象

　　小煤矿的安全问题是煤改最直接、最迫切的导火索。据国家安全生产监督管理总局统计，2002年全国煤矿事故死亡6995人，2003年死亡6702人，2004年死亡6027人，2005年死亡5938人。这些触目惊心的数字背后，小煤矿是绝对的事故重灾区。据统计，小煤矿百万吨死亡率是国有重点煤矿的7.25倍，这意味着每开采百万吨煤炭，小煤矿的死亡人数是国有大矿的7倍多。山西作为全国煤矿事故的重灾区，几乎每年都有多起特大矿难发生，造成了极为惨重的人员伤亡。

　　以下是煤改前山西及全国范围内发生的几起典型特大矿难案例：

　　表1：煤改前山西及全国典型特大矿难案例（2004—2008）

　　上述案例仅是当时山西煤矿安全乱象的冰山一角。从2001年到2004年，全国共发生一次死亡10人以上的煤矿特大事故188起，平均每4到7天就发生一起。尤其是2005年，全国发生了六起死亡100人以上的特别重大矿难，其中山西占据多起，成为全国煤矿安全的重灾区。这些事故的共同特征是：矿主违法违规生产、安全设施严重不足、监管形同虚设、事故后隐瞒不报或谎报。例如，2006年山西左云新井煤矿透水事故中，矿主最初只报告困井5人，实际死亡56人，隐瞒事故的行为令人发指。

　　小煤矿乱象的深层原因

　　小煤矿乱象的根源在于多重制度缺失的叠加。首先，煤炭资源无偿开采制度使得开采门槛极低，一张采矿许可证即可入场开采，资源被视为无价的“免费午餐”。其次，地方政府与煤矿存在利益结合，许多小煤矿背后有官商结合的影子，导致监管失灵。再次，小煤矿开采技术落后，多数采用戴式采煤法，回采率低至10%—15%，严重浪费资源的同时也埋下了采空区坡塌、瓦斯积聚等巨大安全隐患。最后，小煤矿对工人权利漠视，工人多为周边农村务工人员，没有基本的安全知识和自救能力培训，一旦发生事故往往造成群死群伤。

　　煤改前的乱象还体现在生态破坏方面。小煤矿的无序开采导致大量耕地被破坏、地下水被污染、地表沉降严重。据统计，山西因煤炭开采造成的采空区沉降面积超过1000平方公里，每年因煤炭开采排放的矿井水、矿渣对水资源和土壤造成了不可逆的损害。这些问题的累积，使得山西煤炭产业的整体改革不仅是安全问题，更是关乎产业升级、资源保护和社会稳定的综合性课题。

　　二、煤改的主要阶段：从关井压产到兼并重组

　　第一阶段：关井压产（1998—2002年）

　　山西煤改的第一波浪潮始于1998年。当时，亚洲金融危机导致煤炭市场供过于求，煤价大幅下跌，小煤矿乱挖乱采的问题更加突出。国务院下发《关于关闭非法和布局不合理煤矿压产有效措施的通知》，山西开始大规模关闭非法小煤矿。1998年，山西全省关闭非法煤矿1453座，1999年再关闭1565座，压减产能4399万吨。这一阶段的核心目标是清理非法矿井，解决“散乱差”的最突出问题。

　　然而，这一轮整顿的效果并不彻底。由于煤炭市场在进入21世纪后迅速回暖，煤价从2000年的每吨不足100元飙升至2004年的每吨300元以上，巨大的利润空间使得大量已关闭的小煤矿死灰复燃，新的非法矿井再次涌现。关井压产呈现出“关不住、关不死”的困境，单纯的行政关停无法从根本上解决小煤矿问题。这也为后续更深入的资源整合和兼并重组埋下了伏笔。

　　第二阶段：资源整合与“三大战役”（2005—2007年）

　　进入2005年，山西煤改进入更加系统化的资源整合阶段。时任山西省委书记张宝顺提出了著名的“三大战役”方略：第一战役关闭非法小煤矿，第二战役关闭年产能9万吨以下的小煤矿，第三战役整合年产能20—30万吨的中型煤矿，建设现代化大型煤矿。这三场战役层层递进，从清理非法矿到淘汰落后产能，再到提升行业集中度，体现了从治标到治本的改革逻辑。

　　通过“三大战役”，山西煤矿数量从2005年的4396座压减至2006年的2598座，减少了约40%。其中，年产能9万吨以下的小煤矿大幅淘汰，产能占比显著下降。但这一阶段仍然存在明显的局限性：一是关停的小煤矿很多只是“假关停”，风头一过即复产；二是中型煤矿的整合进展缓慢，多数仅停留在简单的联合经营层面，未能实现真正的体制整合；三是私营煤矿的比例仍然较高，据统计，此时山西私营煤矿占全省煤矿总数的比例仍在60%以上，安全生产形势依然严峻。

　　第三阶段：兼并重组与国有化改革（2008—2011年）

　　2008年9月10日，山西襄汾尾矿库溃坝事故现场，搜救人员正在现场寻找幸存者

　　第三阶段是山西煤改最彻底、最深刻的阶段。2008年9月，山西襄汾发生特大尾矿库溃坝事故，造成277人遇难，这起事故成为煤改加速的直接导火索。事故发生后不久，山西省政府迅速出台《关于加快推进煤炭企业兼并重组的实施意见》，明确提出大幅提高行业准入门槛，推动煤炭企业兼并重组。这一阶段的核心政策是：以山西七大省属煤炭企业（同煤集团、山西焦煤集团、阳煤集团、潾安集团、晋城无烟煤集团、山西煤运集团、晋中能源集团）为兼并重组主体，对全省煤矿进行大规模整合。

　　兼并重组的核心要求包括：矿井年产能不得低于90万吨，企业年产能不得低于300万吨，彻底淘汰年产能30万吨以下的小煤矿。到2009年底，山西煤矿数量从2600多座压减至1053座，压减幅度达60%。到2011年，全省煤炭企业从2200多家压减至130家左右，70%的矿井年产能达到90万吨以上，单井平均产能从30万吨提升至100万吨以上。

　　关于所有制结构的变化，是这一阶段最受关注的焦点。兼并重组后，山西煤矿的办矿主体结构发生了根本性变化：

　　表2：山西煤矿兼并重组前后核心指标对比

　　从上表可以看出，兼并重组后私营办矿比例从60%大幅下降至28%，而股份制办矿比例从20%大幅提升至53%。这一变化的实质是：大量原来的私营煤矿被国有企业兼并后转为国有控股或参股的股份制企业，原私营矿主成为小股东。这一过程被媒体和学界广泛称为“国进民退”，引发了巨大争议。支持者认为，国有化是解决小煤矿安全问题的必然选择，国有企业有更强的安全投入和管理能力；反对者则认为，这一过程存在对私营资本的“强买强卖”，伤害了私营经济的发展活力。

　　值得注意的是，山西煤改并非简单的“全部国有化”。根据山西省政府的政策设计，兼并重组后的办矿主体结构为“国有企业占大头、股份制企业为主体、私营企业为补充”。具体而言，在保留的1053座煤矿中，国有办矿约占19%，私营办矿约占28%，股份制办矿约占53%。政策允许部分私营企业作为“二类兼并主体”参与兼并重组，即产能达到300万吨以上的私营煤炭企业也可以作为主体兼并其他小煤矿。这一政策设计为后来私有煤矿的存续留下了制度缺口。

　　第四阶段：供给侧结构性改革（2016—2020年）

　　进入2016年，在国家供给侧结构性改革的大背景下，山西煤炭产业进入新一轮去产能阶段。这一阶段的核心任务是化解过剩产能，关闭年产能60万吨以下的煤矿，推动煤炭产业高质量发展。山西煤矿数量从1078座进一步压减至900座以下，全省煤炭产能得到有效控制。与此同时，山西还推动了七大省属煤炭企业的进一步整合，重组为焦煤集团、晋控集团、华阳新材料、潾安化工、华新燃气五家大型企业，进一步提高了产业集中度。

　　经过四个阶段的改革，山西煤炭产业的安全状况确实有了显著改善。煤矿事故死亡人数从2005年的峰值大幅下降，百万吨死亡率从2002年的4.94下降至2020年的0.05以下，降幅超过98%。煤矿单井平均产能从30万吨提升至110万吨以上，机械化采煤率从30%提升至90%以上。

　　三、煤改后私有煤矿的存续与质疑

　　私有煤矿为何仍然存在？

　　如前文所述，山西煤改并非将所有私营煤矿全部收归国有，而是采取了“以国有企业为主体、私营企业为补充”的模式。具体而言，私有煤矿仍然存在的原因主要有以下几点：

　　第一，政策预留了“二类兼并主体”的缺口。山西省政府在兼并重组方案中明确规定，年产能达到300万吨以上的私营煤炭企业可以作为“二类兼并主体”，即允许其兼并其他小煤矿而继续存在。

　　第二，地方经济利益的驱动。煤炭是山西的支柱产业，许多县市财政收入的半数以上来自煤炭行业。完全国有化意味着大量税收和就业岗位的调整，地方政府对此存在抵触情绪。部分地方政府在执行兼并重组时，对本地私营煤矿“网开一面”，允许其以股份制或合作经营的形式继续存在。

　　第三，私营企业的转型。部分私营煤炭企业在煤改过程中通过扩大规模、提升技术装备、完善安全管理等方式达到了兼并重组的门槛要求，从而以“二类主体”的身份继续存在。这些企业往往在兼并重组中同时吸纳了周边小煤矿，形成了较大的产业集群。

　　从留神峣事故看煤改的深层矛盾

　　留神峣煤矿事故暴露出的不仅是一座煤矿的安全问题，更是整个煤改体系的深层矛盾。

　　首先，私营煤矿在安全投入、风险管控、应急处置等方面与国有大矿仍然存在明显差距，而这种差距在日常监管中往往被忽视，只有在事故发生后才被放大审视。允许私营企业作为“二类主体”的政策的弊端已经显现。

　　其次，煤改在规模整合与安全提升之间存在失衡。压减煤矿数量、提高单井产能的目标基本实现，但产能规模的提升并不自动等于安全水平的提升。一座产能120万吨的煤矿，如果地质条件复杂、灾害严重，其安全风险可能比一座产能30万吨但地质条件简单的煤矿更高。

　　安全生产不是一劳永逸的事情，而是一个需要持续投入、持续监督、持续改进的过程。留神峣煤矿事故提醒我们，煤改的路还没有走完，对保留的私营煤矿的安全监管仍然是一个严峻的课题。

　　而国有或国有控股煤矿身份，也不是天然的安全护身符。2005年11月29日在黑龙江七台河东风煤矿事故现场，国家安监总局局长李毅中问该矿矿长马金生和姜姓总工：“你们知道《紧急通知》和《特别规定》吗？”两人一脸茫然。

　　李毅中提高声调，再次问：“你们到底知不知道这两个文件？”两人低下了头。

　　李毅中怒斥：“你们连民营小煤窑主都不如！”

　　站在工人阶级的立场、不偏离为工人服务的初心，这才是安全生产最切实的保障。