贺雪峰:农民要的是耕作便利

作者: 贺雪峰 日期: 2018-04-14 来源: 《区域中国》 新乡土

  土地确权不能解决耕者所强烈要求的连片承包的诉求,农户就更加难以种田,一些地方政府以及一些学者因此主张,通过确权,再建立土地产权流转市场,通过三权分离,将确权到户的农民承包地的经营权流转给大户经营,然后国家再通过政策扶持大户,以解决地块分散的问题。最终结果是,土地确权了,农民也失去了土地。

  当前正在全国大力推开的土地确权是一件特别有趣的事件。在农村土地细碎化问题未解决之前,农民土地越是确权,村社集体就越不可能通过集体行动来调整土地,就越难克服当前农村土地细碎化的严重弊病。如果将当前全国推开的土地确权变成农民承包土地的小块并大块的连片承包,就一定会受到农民的欢迎,也一定会大有成效。

  在广西调查时,有农民说,国家不能只给我们钱,还要给我们权利。初听起来农民的话与土地确权是一个思路。真正了解农村的人则知道,农民所要权利并非土地确权,而是希望村社集体通过土地调整,连片承包,解决土地细碎化问题,从而便利耕种。有人说,土地确权才能让农民吃定心丸,因为只有确权了,农民才不担心土地被拿走。但当前全国的农民恐怕不会有人担心不确权就会无缘无故丧失土地承包经营权。农民从来不认为他们的土地承包权会被拿走,会成问题。

  现在成为问题的是耕种不便,尤其是南方种水稻的丘陵地区,1980年代土地承包时,为了做到公平,所有土地都分等分级,然后每等每级都按人均分,从而形成了当前农户土地面积小、地块分散的细碎化格局。在分田到户之初,因为农村劳动力过剩,且村社集体仍然具有较强的共同生产服务能力,土地承包中的公平显然是第一位的。现在农村大量劳动力进城,村社集体提供共同生产服务的能力大为下降,土地细碎化所带来不利于耕作的弊病就变得难以接受。有农民计算,若将分散在七、八处的上十亩耕地集中连片,劳力投入要减少1/3,生产成本也要降低1/3。还有农户通过流转其他农户土地,有了20~30亩的规模,却分布在20~30个不同地方,这样耕种起来就实在是不方便。从耕者角度来看,农民最强烈的愿望就是耕地连片。一旦耕地连片,生产投入和劳动投入大幅度下降,农民就要少流很多汗与泪。

  通过连片承包来解决土地细碎化的问题,对农民来说是利益巨大。但是,农民却很难通过承包地互换等等来解决,因为其中有复杂的利益计算和利益博弈。全国农民都深受土地细碎化之苦,却极少有通过农户互换承包地来解决了的,这是因为土地不可移动,离开村社集体的统一协调,互换承包地的成本无比高。而且,当前已有相当部分农户进城务工经商去了,他们的土地转包给其他农户耕种。其他农户只可以耕种,却不可以拿去与其他农户的承包地互换。

  耕地是村社集体的,过去承包土地也是由村社集体进行的。若村社集体有意愿及能力回应农民强烈的连片承包的要求,而将集体耕地收回,再按连片进行划片承包,为了公平,可以抓阄。这样的重新承包未必完全公平,也一定会有人抓阄分得的土地位置不够好,灌溉不够方便,但相对于承包土地细碎所导致的生产不便,所有农户都可以从中获得利益。

假设村社集体有意愿来重新调地,问题是,调地后有人不满意,甚至反对,村社集体是否可以承担得起反对者的压力:因为按政策是30年不变,是不允许村社集体强制调地的。有一些地方,村社集体划片承包成功了,所有农户都受益,而有些地方,因为有农户反对而无法划片承包,所有农户利益都受损。国家越是强调30年不变,反对的力量就越有效,而当前正在进行的土地确权可以进一步提高反对的力量。土地越是确权,村社集体就越是不可能回应几乎是所有农户都希望划片承包的强烈愿望,这是典型的“反公地悲剧”。

 

  在有一些农村地区,比如山东莱芜至今仍然保持了村社集体调整土地的权利。莱芜农村干部说,土地是集体的,过几年农户人口就会发生变化,自然就要调整土地,不然,人口多的农户没有地怎么活?这样的调地显然不符合当前中央政策,但符合农民的公平心理。既然现在仍然在“三年一小调、五年一大调”,就说明莱芜农民认可这样一种调整土地的方式,认为这种调地是公平的。实际上,依我在莱芜的调查,村社集体调地的关键不在于公平,而是有了调地的能力,就自然可以回应农民进行农业生产所强烈要求的承包地连片的生产便利的需要。村社集体有回应农民生产需求的能力,农民进行农业生产就可以少流汗与泪,农民就会支持这样的村社集体,村社集体因此更加有能力与自信来为农民做好事。这样一种良性互动恰是以村社集体享有相当的土地调整权利为基础的,这也是与当前土地确权完全相反的。

  土地确权不能解决耕者所强烈要求的连片承包的诉求,农户就更加难以种田,一些地方政府以及一些学者因此主张,通过确权,再建立土地产权流转市场,通过三权分离,将确权到户的农民承包地的经营权流转给大户经营,然后国家再通过政策扶持大户,以解决地块分散的问题。最终结果是,土地确权了,农民也失去了土地。

  

  如果失去土地的农民可以体面进城,情况也不错。在当前中国发展阶段和中国仍然2亿多户小农的国情下面,农民体面进城只可能是一个相当漫长的过程,在这个过程中,土地确权就使得农民只能继续忍受土地细碎化带来的耕作不便,和继续为耕作不便而多流汗和泪。

  确权这样的政策真是不了解中国农民的需要,不仅不解决农民问题而且给农民带来了新的困扰。

  这样的政策要检讨啊!

  2015年4月5日晚上

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