桂华 | “三农”观察:村干部何必要求“高富帅”?

2023-12-29
作者: 桂华 来源: 新乡土公众号

  一、村干部不愿当了?

  7月在北方某村调研,该村负责人担任了多年的村书记和村主任。他本人从事建筑工程,在县内承包基建,成立了建筑公司,高峰时期一年承接的工程量超过五千万。最近两年,建筑和基建行业不景气,项目款难收,他承接的一些政府项目无法结算,他本人也拖欠了供应商不少款项和银行贷款。这位村主任个人经济实力强,社会关系广,在担任村干部的十多年间,他到县里各个部门为村里争取了不少项目,推动了村庄基础设施建设,让他所在的村庄从当地最为破败转变成了乡村振兴示范点。粗略算下来,从2008年至今,该村累计投入的各类政府项目资金超过700万元,远超过当地其他村庄的平均水平。

  政府拨付项目资金之后,有些需要村庄资金配套,还有些涉及占地,需要支付处理费用。我们调查的这个村庄,没有集体收入,这些项目建设所带来的村级开支,由村主任自己垫付。另外,扶贫结束之后,上级下来的各种资金减少,村内出现雨后塌方修葺、水管破损抢修,或临时迎接上级检查需要清理环境雇工,这些日常性开支也超出了村里承担能力。村主任需要垫付这些日常开支。这些年累计下来,这位村主任为村里垫付的各种资金超过100万元。

  上一届村委会换届时,当地政府将之前的五个行政村合并为一个大行政村,现在这位村主任突然要负责五个村的工作。一方面,上级的工作要求越来越高,巩固脱贫攻坚、人居环境整治、秸秆禁烧、图斑整治等各项工作都要做,另一方面,群众的需求也越来越高,合并为大村后,工作量增加了五倍,并且村民动不动就拨打12345反映诉求,政府批转下来,合理或不合理的诉求都要求村里去解决。上级的严格管理让这位村主任束手束脚,政府对农民高标准的服务承诺,最后也变成了村里的责任。如此一来,这位当了近二十年的村干部越来越感觉倦怠,他多次向镇里提出辞职要求。

  7月之后,另到中部省份的一个乡镇调研,当地过去几年进行农村人居环境整治,地方政府提高标准,要求每个镇都要打造人居环境整治示范点,每个示范点需投入十几万甚至几十万元,用于应付上级检查。几年下来,村级负债不少。全镇20多个村,只有1个村书记顶住镇里压力,坚决不负债打造示范点,有17个村的书记私人为村里垫钱,只有3个新上任的村书记没有为村里垫钱。有些村因此欠下的工程款达100万元。工程队找村书记结算,村里没钱,有几位村书记被工程队和供应商起诉了,村书记变成了失信人。曾有一名被起诉的村书记突发疾病,找到镇里临时拨付了2万资金去看病,由于被限制乘坐高铁,只好请私人开车送去省城看病。

  这些开展示范点建设的村书记,之前预期政府会给予奖补资金,却因为地方财政紧张而无法兑付。政府高标准的村庄建设要求,变成了基层负债。去年到今年,县里继续要求村里打造示范点,但是镇里的工作已经布置不下去了。村书记都知道乡镇没钱兑付,当地的工程队也不再接手需要垫资的建设工程。乡镇或村里开展一些小型紧急工程,需要支付现金,要不然村干部镇干部就得承认私人结算才会有工程队愿意承接。

  县里没有钱拨付,乡镇也没有资金来源,但是工作还得继续。当地政府要保持在农村人居环境整治这项工作上的先进,就必须要继续动员基层继续投入。当地政府没有相关资金预算,但是各项检查还得不打折扣地完成,县政府将工作压倒乡镇,乡镇只好向村里分解任务。不过,县里能够对乡镇政府下行政命令,而乡镇对村里却不能过分施压。

  调查中得知,在任务继续下压的情况,很多村书记动了辞职念头。有村书记说:“现在辞职,过去为村里垫付的欠款,就要不回来了,现在不辞职,就还得继续垫付”。有些村书记被套牢,想辞职而不得。镇里也了解村里的情况,因此,上级任务下来之后,也不敢向村书记过分施压。前三年,村里各项工作完不成,乡镇会让落后的村书记在全镇大会上做表态性发言,现在乡镇不这样做了,乡镇是担心村书记“掀桌子”而彻底不干。

  前不久,到南方地区的一个农业乡镇调研,当地推行村书记村主任“一肩挑”之后,有几个村选不出合适的村级负责人,只好选派乡镇干部担任村书记。这个乡镇的情况与前面的相似,也是存在着村干部待遇不高、工作很多、上级压力越大的问题。

  二、“无人当村干部”是什么意思

  基于这些观察,发现不少地区出现了“无人当村干部”的问题,或者说合适的村干部难选的问题。

  所谓“无人当村干部”有两层意思:一是之前比较积极的村干部,感觉工作越来越做,价值感、获得感不足,因此而提出辞职;二是站在乡镇的角度,很难选择合适的人选担任村干部。

  这里所的“无人当村干部”并不是说村干部的职位没有人去争。

  一些少数纯农业型地区,资源很少,本地就业机会很少,没有其他副业获益来源,如山区的空心村,留在本地的青壮年很少,使得村干部后备人选不足,这类地区可能会存在着村干部没人当的问题。而绝大部分地区的情况是,有人愿意当村干部,但是站在村庄治理和政府管理的角度看,这些愿意当村干部的人不一定合适,而政府看中的人选又不一定愿意留在村里担任职务。

  结合调查,要重点理解第二种情形的“无人当村干部”问题。

  三、“无人当村干部”的政策性原因

  “无人当村干部”这一现象反映了农村基层治理形势的整体变化。下面以一般农业型乡镇为例分析。

  认识“无人当村干部”现象,第一步是认识当前农村干部的工作状态。前面描述的是三个不同省份的乡镇,分布在南北不同地区,各省情况不同,各地自然条件、人口状况和农业形态也各不相同。尽管如此,这些随机调查到的三个乡镇,在基层工作上都存在着相似的趋势:即上级任务越来越多,且要求越来越高。

  以耕地图斑整治为例,所的调查乡镇都在做这项工作;另外,医保收取、秸秆禁烧、农村人居环境整治等,也都是各地的重点工作。从观察到的各种现象来看,当前东西南北中不同地区的乡村工作都出现了“同一化”的趋势,即,所有地区的基层工作是内容相似、政策要求相同,并且都是工作任务越来越多,要求越来越高。

  从基层贯彻到的乡村工作的“同一化”趋势,是由自上而下的国家治理下乡和政策下乡带来的。

  例如,图斑整治是国土部门下达给全国农村的中心工作,秸秆禁烧与环保部门的政策有关,人居环境整治是全国推行的乡村振兴工作。自上而下的国家政策和工作要求,使得不同地区的乡村工作走向趋同。

  为了确保政策落实,国家对基层工作提出了高要求,很多工作搭配着对基层的严格问责,如图斑整治工作。对于各项涉农工作,不仅国家要求高,而且地方政府在执行过程中,还会层层加码,各地政府之间相互竞争,比学赶超,每一级政府都提出更高的要求,每一个部门都强调工作的重要性。这种政策高要求传导到基层,就变成了更高的落实要求、更严的考核、更多的一票否决以及“举一反三”的泛滥。

  乡镇是政府执行政策的最后环节,乡镇与村庄与农民对接,很多工作乡镇要依托村里去完成。麻烦在于,上级给予乡镇的层层加码压力,在向村里传导的过程中出了问题。因为,村级属于村民自治组织,村干部是党员和群众选举产生的,乡镇虽然能够动员和考核村干部,却不能严格下达行政命令。正如一位乡镇干部说的:“上面千条线,像耕保、卫星图斑、医保收取、交通整治、人居环境,县里可以让乡镇做检讨、停职或免职,某个乡镇做的差,做表态性发言。再接下去就是约谈,如果再完不成就停职免职。任务最后到乡镇,乡镇没办法再派下去,村里完成不了,批评他们也没有办法,批评多了,村干部提出辞职。”

  村干部的工作状态受“三农”工作的总体形势影响。取消农业税之前,村里主要是两件任务,一是收农业税费,二是执行计划生育政策。这一时期的两件工作虽然难做,却是季节性的,平时的琐碎事务不多,尤其是不存在没完没了的形式主义任务。当时,村干部具有执行政策的手段,“工作难做但不心累”。取消农业税之后的一段时期,在“多予少取放活”的总体政策下,乡村工作较少,乡村干部较为清闲,各地村干部的职数也被压缩。

  近年来,国家采取更加积极的“三农”政策,连续实施的脱贫攻坚、疫情防控和乡村振兴战略都是中心工作,每件工作都是高标准、严要求,都是千方百计严禁敷衍基层的“政治任务”,这使得乡村干部一天比一天忙。

  大量的重要工作传导到基层,需要具体落实,最后就分解到村级或是要求村里配合。自上而下的各种工作压力,最终也转化为乡镇对村里的施压。

  在中心任务较少的初期,村干部认为某项工作完成之后,压力就结束,因此集中资源甚至垫付资金去完成任务。实际情况却是,越来越多的条线部门都将自己的工作变成中心任务,需要村干部硬着头皮完成的工作一件接着一件,在此过程中,村干部需要消耗掉数量不多的人情面子、付出耐心,甚至私人垫钱,伴随而来的是村干部消极倦怠情绪的积累。村干部属于非行政职务,具有临时性,待遇也不高,这些越来越多的工作压力超过一定的限度后,就会变成消极应付,并最终引发一些人辞职,以及其他村民竞选村干部的积极性下降。

  这些越来越多的工作,在县乡之间表现为考核、督查、问责的增多。乡镇将这些管理压力也带到村里,对村干部提出了考核、问责,要求村干部完成工作更加正规化、程序化,推行村干部坐班制度。如此一来,村干部不仅要完成的实质工作多,而且还要接受各种制度管理,要求坐班、接受上级巡查,反复填报表做台账来寻求自证,等等。

  在实施严格的制度管理之前,很多村干部属于兼职性质的,他们一边在本地务农务工、经营副业,一边担任村干部。当村干部工资虽然不高,却有大量的时间从事副业活动,经济收入有保障,在村庄中也面子。

  但是,对村级实施严格管理之后,村干部不仅要完成大量的上级下派工作,而且要完成各种形式主义工作,如填报表、搞创建,这些需要投入大量时间和耐心。很多之前兼职的村干部,开始被村里任务占据大部分的精力,没有时间从事副业活动,家庭经济收入收到影响。村干部职务对于很多人就开始变成了负担。中西部地区主职村干部一个月两三千元补贴,远达不到市场工资标准,一些村干部直言,“当村干部快当成了贫困户”。

  四、不要让“无人当村干部”变成政策性现实

  村级任务太多、管理严格、形式主义工作太多,是造成“无人当村干部”的直接原因。

  除此之外,政府对村干部提出更高的标准要求,也是“无人当村干部”的原因。

  站在政府管理的角度,农村不是没有村干部的人选,很多时候是很难选出符合要求的村干部。

  尤其是农业型地区的村书记,不仅要完成上级各项工作,而且还要在接受不高工资收入的情况,带头致富和带领致富,既要管理好村庄事务,还要能够发展集体经济,振兴村庄产业。并且,上级组织部门还对村干部的学历和年龄有要求。这种“既要”“又要”“还要”的高标准要求,将村干部框定为十分小众的范围。有基层干部戏称现在的村干部要做到“高富帅”,既能力水平高、经济实力强,还要求年轻高学历。这么一来,一般中西部村庄就很难找到合适的人选。尤其是一些村庄的支部书记年龄到了之后,后备干部没有培养起来,村级组织的梯队建设出现中断,村级换届选举就会出现了“后继无人”问题。

  由此可以理解,一般农业型地区出现的村干部“后继无人”问题,具有政策性原因:

  其一,自上而下的工作压力传导到村庄,改变了村级运行方式,使得村干部承担了巨大压力,尤其是形式主义任务也传染到村级,村干部做形式主义工作没有获得感,而且大量的上级部门下达的任务又不接地气,使得一部分人担任村干部的积极性下降。

  其二,在实施乡村振兴战略背景,一些地区将基层工作重心转向了“三农”和村庄建设,提出了高标准的村庄建设任务,要求短平快地取得乡村振兴成效。地方政府因此动员村级搞各种亮点创建,推行一二三产业融合,发展乡村文旅,提出农村经济发展任务。这些工作任务需匹配具有市场经营能力、懂政策、懂经营、会包装的村干部。相对于传统的三农工作,随着地方政府主导开展短平快的乡村振兴建设任务,各级对村干部的群体类型、个人能力和业务素质,有了不一样的要求。传统的“泥腿子”村干部不能满足要求,基层“小米加步枪”的乡土工作方式,见效太慢。基层政府因此推行看起来更加具有“现代性”色彩的村干部标准,改变了村干部的人选基础。

  这就是“无人当村干部”的政策性原因。也就是说,当前中西部地区出现的村干部“后继无人”问题,很大程度上是政策操作造成的。

  五、留得下、靠得住的“中坚农民”

  农村真的无人当村干部吗?或者说,乡村真的缺乏村干部人选吗?这要看“三农”工作到底如何定位。

  如果占全国最大比例的一般农业型地区,继续推行短平快的乡村振兴项目,将战略性的乡村振兴变成眼见可见的村庄亮点打造,将系统性的乡村振兴工作变成单一化的文旅发展和一二三产业融合,那么,人财物流出和留守化的一般农业型村,肯定存在“高富帅”干部缺乏来源的问题。

  反之,如果一般农业型地区的乡村振兴,将重点定位为承接国家惠农政策,组织农民开展农业生产、改善农业基础设施和供给村庄公共品,将乡村振兴当做一项长期战略,一步一个脚印,久久为功,从农民急难愁盼的基础设施建设和基本公共服务入手,利用国家政策组织动员农民,以乡村治理有效为核心,以乡村底线建设为标准,农村工作则不必强求村干部年轻化、高学历,也不需要村干部具有市场经营能力和带领群众致富。以底线为标准、以基本公共服务供给为内容的乡村工作,由村庄中的“中坚农民”担任村干部即可完成。

  所谓“中坚农民”是指,广大一般农业型村庄在青年劳动力流出的背景下,会释放出一部分耕地和非农就业机会,一部分人留在本地进行适度规模经营或是从事非农经营,如经营农资店、投资农机、发展特色种养等,这个群体在村庄中获得了不低于外出务工的收入,保持其家庭结构完整,使得社会关系和利益关系保留在村庄,他们具有一定的经营能力,且与其他村民保持良好关系,是留守村庄的稳定基石。这个群体是扎根于本地社会和本地市场的人群,数量虽然不多,社会功能却十分重要。他们在日常应急、突发疫情防控和留守老人看护中,发挥了十分重要的作用。

  我们将这个群体称之为“中坚农民”。每个村都存在一定数量的“中坚农民”,他们是村干部、村民小组长和党员代表的重要来源。

  村干部和村级组织属于最基层的上层建筑,任何上层建筑都要建设在一定的经济基础之上。当前一部分地区之所以出现村干部无人当的问题,就是在对村级要求过高的情况下,出现了基层组织与经济基础的脱节。

  “中坚农民”利益在本地,是具备本地经济基础的村庄精英,由他们担任村干部,不仅符合以农业为基础、以农民为主体的的“三农”工作要求,而且能够留得住、靠的上。

  解决村级组织建设和村干部来源问题,关键是要调整村级工作思路,减少不切实际的部门任务下达和形式主义工作,让乡村振兴回归农村现实和农民需求,用长期战略来牵引短期工作,避免短平快和浮躁,以夯实基础为本,以服务农民和增强农业为要旨。

  在这样乡村工作总体定位下,村干部的人选可定位为具备村庄经济基础的“中坚农民”群体。乡村振兴既要依靠这些“中坚农民”,也要服务这些“中坚农民”。今天乡村群体已经高度分化,这些“中坚农民”是既坚守乡村的主体,也是治理乡村可依靠的对象。

  桂华,2023.12.27

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