从“政府来养老”到“个人是养老第一责任人”：中国养老责任的70多年演变历程

　　最近看到一组关于中国养老的说法：

　　1980年代：“只生一个好，政府来养老。”

　　1995年：“只生一个好，政府帮养老。”

　　2005年：“养老不能靠政府。”

　　2012年：“延迟退休好，自己来养老。”

　　2026年：“个人是养老第一责任人。”

　　这组话放在一起，还是挺有意思的。从政府来养老，到个人为养老负责，几十年间，养老责任似乎发生了很大的变化。

　　不过，这组年份和口号并不是一份经过完整核实的官方政策年表，有些说法来自基层宣传记忆，有些年份和具体措辞也缺少可靠的原始出处。但它提出的问题确实值得研究：中国人的养老，过去到底由谁负责？为什么今天越来越强调个人养老？

　　要弄清楚这个问题，还得从新中国成立初期说起。

　　一、1949—1978年：城市靠单位，农村靠家庭和集体

　　新中国成立初期，中国还没有今天这样覆盖城乡的社会养老保险体系。

　　当时的养老保障，主要分成城市和农村两种情况。

　　城市里，1951年国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，开始为符合条件的企业职工建立劳动保险制度。此后，国家机关、事业单位和城镇集体单位也逐步建立了退休保障制度。

　　那个时候，一个人在国有企业或者机关单位工作，单位不仅负责发工资，还承担医疗、退休等一系列福利保障。

　　因此，当时城市职工的养老，很大程度上依附于所在单位。

　　农村则完全不同。

　　当时农村居民主要依靠家庭赡养、土地生产和集体经济。子女长大以后，赡养老人是家庭的重要责任。对于没有劳动能力、没有生活来源、也没有法定赡养人的特殊困难群体，还有农村五保供养等制度。

　　所以，这一时期的养老责任，可以简单理解为：

　　城市主要依靠国家建立的单位保障体系，农村主要依靠家庭、土地和集体经济。

　　但这里有个重要区别：当时国家并没有建立覆盖所有农村居民的统一养老金制度。

　　二、1978—1990年代：单位养老为什么逐渐走向社会养老？

　　改革开放以后，中国的经济结构发生了很大变化，养老制度也开始面临新的问题。

　　过去，一个人在国有企业工作，企业既要负责生产经营，也要承担大量退休人员的养老费用。

　　随着国企改革、劳动合同制度建立以及劳动力流动增加，原来的模式越来越难以适应市场经济。

　　举个例子。

　　假设一家老国企有1000名在职员工，同时还有1000名退休人员需要领取养老金。

　　而一家新成立的民营企业，可能有1000名员工，却没有多少历史退休人员。

　　如果两家企业都要独立承担自己退休人员的养老费用，那么老企业的负担显然更重。

　　而且，员工一旦换工作，养老保障也不能永远跟着原来的单位走。

　　于是，国家开始推动养老保险社会化改革。

　　1980年代中期，一些地方开始试行企业职工退休费用社会统筹。1991年，国务院出台企业职工养老保险制度改革决定，推动单位和职工共同缴纳养老保险费。

　　1995年，进一步提出实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1997年，国务院建立统一的企业职工基本养老保险制度。

　　这几次改革非常重要。

　　原来由企业自己承担的退休人员养老费用，逐渐放入社会保险体系，由更大范围的社会保险基金共同承担。

　　单位缴费、个人缴费，国家负责制度建设和必要的财政支持。

　　养老开始从企业内部的事情，转变为整个社会共同承担的一项制度。

　　这并不是政府把养老交给了个人，而是原来依附于单位的保障责任，开始社会化。

　　三、2000—2008年：家庭、社会和个人开始共同承担养老责任

　　进入新世纪以后，中国人口老龄化问题越来越明显。

　　2000年，中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，明确提出：

　　建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制。

　　这句话很值得注意。

　　它明确了养老责任的几种分工：

　　家庭仍然是养老的重要基础，社区提供日常服务支持，社会养老机构则提供补充。

　　2001年发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》，又进一步提出，倡导个人的自我养老准备，走政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障道路。

　　也就是说，个人为自己的养老提前做准备，并不是2026年才出现的新观念。

　　当时国家已经开始强调这一点。

　　2006年，国务院又提出逐步建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。

　　这意味着，养老不再只是退休以后每个月领多少钱的问题，还包括老人平时生活在哪里、谁来照顾、生病以后怎么办等问题。

　　养老责任开始从单纯的经济供养，扩展到生活照料和社会服务。

　　四、2009—2024年：基本养老保障扩大，个人养老进一步分层

　　这一阶段有一个很重要的变化：

　　国家一方面不断扩大基本养老保险的覆盖范围，另一方面也开始发展多层次养老保障体系。

　　2009年，国家启动新型农村社会养老保险试点，农村居民开始逐步纳入制度化的基本养老保障。

　　2011年，城镇居民社会养老保险试点启动。

　　2014年，新农保和城镇居民养老保险合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

　　与此同时，机关事业单位也开始推进养老保险制度改革，逐步进入单位和个人共同缴费的社会保险框架。

　　这意味着，基本养老保障不再只是过去有稳定工作、依附于单位的人才能享有，越来越多的城乡居民也被纳入其中。

　　另一方面，国家开始进一步发展多层次养老保障。

　　简单来说，就是三个支柱：

　　第一支柱：基本养老保险。

　　包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，是国家提供的基础性养老保障。

　　第二支柱：企业年金和职业年金。

　　主要由单位建立，为符合条件的职工提供补充养老保障，并不是所有人都有。

　　第三支柱：个人养老金等个人养老储备。

　　2022年，国家正式建立个人养老金制度，2024年12月15日起在全国实施。

　　个人可以自愿参加，在个人养老金账户中缴费，并自主选择符合规定的金融产品，为退休后的生活增加一份补充收入。

　　这里需要区分一下：个人养老金不等于基本养老保险里的个人账户。前者是个人自愿参加的补充养老安排，投资风险主要由个人承担；后者属于基本养老保险制度的一部分，仍然具有社会统筹和互济功能。

　　所以，这一阶段的变化可以概括为：

　　国家继续扩大基本养老保障，同时鼓励单位和个人建立补充养老储备。

　　五、2025年至今：为什么开始强调个人是养老第一责任人？

　　到了今天，中国养老又面临新的现实问题。

　　2025年末，全国60岁及以上人口已经达到3.23亿，占总人口的23%。

　　全年出生人口792万，死亡人口1131万。

　　老年人口越来越多，年轻人口减少，人口结构正在发生变化。

　　这会给养老制度带来长期压力。

　　过去，劳动年龄人口相对充足，社会保险缴费人群不断增加。现在，退休人员数量增加，领取养老金的时间也可能随着人均寿命提高而延长。

　　因此，国家开始通过多种方式调整养老制度。

　　比如，2025年开始实施渐进式延迟法定退休年龄改革，从2030年起，职工按月领取基本养老金的最低缴费年限也将逐步从15年提高到20年。

　　与此同时，个人养老金制度开始全面实施，个人提前规划养老也越来越受到重视。

　　2026年10月16日，山东省民政厅厅长在一场新闻发布会上提出，要引导树立“个人是养老第一责任人”的观念，将个人养老教育和养老规划指导纳入相关教育培训。

　　这句话引起了一些讨论。

　　有人会问：过去鼓励少生孩子，现在又强调自己养老，是不是养老责任越来越向个人转移了？

　　我觉得，这个问题需要分开看。

　　个人确实需要为自己的养老提前做准备。

　　比如，依法参加养老保险，有条件的话建立补充养老储备，提前考虑退休后的生活和照护问题。

　　但这并不意味着政府不再承担养老责任。

　　基本养老保险制度、财政补贴、困难老人救助、社区养老服务等，仍然需要政府承担相应责任。

　　单位依法缴费，家庭承担赡养和照护义务，社会和市场提供养老服务，也都是整个养老体系的重要组成部分。

　　结尾：今天的养老，究竟应该由谁负责？

　　把中国70多年的养老发展历程放在一起看，会发现养老责任一直在变化。

　　新中国成立初期，城市主要依靠单位保障，农村主要依靠家庭和集体经济。

　　改革开放以后，随着单位制和集体经济发生变化，国家逐渐建立社会养老保险，把原来分散在企业内部的养老风险放到更大的社会体系中共同承担。

　　进入新世纪，家庭、社区、社会和个人开始被纳入更加完整的养老责任体系。

　　近些年，随着人口老龄化加深，国家一边扩大基本养老保障，一边发展补充养老制度，也越来越强调个人提前规划自己的养老生活。

　　所以，我认为不能简单地说，中国养老已经从政府负责变成了个人负责。

　　更准确地说，是养老责任从过去主要依附于单位、家庭和集体，逐渐转向政府、单位、社会、家庭和个人共同承担。

　　个人是养老第一责任人，应该理解为个人要主动规划自己的养老，而不是个人要独自承担全部养老风险。

　　毕竟，一个社会的养老问题，不只是每个人自己存多少钱的问题。

　　政府能不能提供基本保障，社会能不能提供可负担的养老服务，家庭能不能获得必要的照护支持，同样重要。

　　养老这件事，最终还是要看各个主体能不能把自己的责任承担起来。

　　你觉得，未来普通人养老最需要担心的，是养老金不够，还是老了以后缺少照护？