民间金融问题研究系列：第二十三章   政策规章冲突法令，法令衍生系列法规

　　第二十三章 政策规章冲突法令 法令衍生系列法规

　　一、政策规章冲突法令

　　2003年后不同时期出台系列政策却与国务院247号令相冲突，当然由这些政策出台的规章也与国务院247号令相冲突。

　　与国务院247号令相冲突的政策发文及规定、通知及条例
 

　　二、法令频频衍生法规

　　2003年后根据国务院247号令不断地衍生出系列打击非法集资、规范民间借贷、维持金融秩序的通知、司法解释，还有非集联席的工作制度等。由于国务院247号令与不同时期出台系列政策相冲突，当然这些由247号令衍生出来的法规、法释、通知、规定、制度等等也就与围绕政策出台的规章、通知、指导意见相冲突。这种冲突的核心问题却在于国务院247号令与政策之间的“潜在”冲突。管理是依据政策还是依据法律法规?如果依据法律法规，那就与政策矛盾;如果管理依据政策，那就与法律法规相抵触。管理的惰性(更深层次的却是管理监督与纠错机制的不健全)导致这些冲突矛盾的化解长期被搁浅，由此而产生社会管理混乱。

　　实践证明，我国的社会与国家治理是依据政策来进行的，当政策鼓励时，既使不合法不合规依然可以被默许进行，违法现象可以被监管、执法与司法者选择性无视;而当政策不鼓励时，又可以将政策参与人再依据固有法律法规进行非法认定。这样政令冲突下的政令代替法律的管理，导致政策影响到法律执行的公平公正;反过来法律干扰政策实施，甚至将政策反转，造成的是政策欺诈，政府公信力的丧失，政策执行人受到行政抽象行为的违法侵害。长此以往，法律公正丧失，司法受政策干扰选择性执法为司法带来司法寻租与司法腐败，行政管理在政策与法律之间徘徊，导致社会混乱而失去有效治理，人民利益受到侵害，凡此种种，误国伤民。

　　由国务院247号令衍生出的法规、法释、通知与规定

　　三、非法集资伴随着的政策与行政违法

　　根据247号令，未经中国人民银行批准的民间金融公司都是非法金融机构，而这些非法金融机构的设立是地方政府根据银监会政策或地方金融局通知或商务部、改革委通知而设立的，这些政策、通知统统都在违反247号令。所以这些民间金融公司都是非法金融机构却在政策鼓励与地方政府支持下大量设立，这些民间金融公司设立后，地方政府与金融办、市场监管局对它们不立法规范管理和保护，而只暗中进行非法集资监测、认定和打击，这些民间金融公司的业务活动离不开直接集资或间接集资，而这些集资就被监测着，如果根据247号令，这些民间金融公司的业务活动统统都是非法的，所进行的集资也统统全部是非法集资，然而，非集的认定却是地方政府在依据政策来认定，当政策被人为改变时，这些民间金融活动中的集资就会被认定为非法集资，而非集立案的客观标准却是”严重干扰金融秩序“，当规模小时，既使干扰了也不是严重干扰，也不会被认定为非集，当规模大时或产生了纠纷或债务违约风险，就会被认为严重干扰了金融风险而被非集认定。这些民间金融公司的设立就象地方政府往池里放水养鱼，鱼个头小时不去抓，等发展上规模了时间长了，专挑个头大的鱼来抓，一边抓，一边再往池里放鱼苗(注册新的民间金融公司)，这样鱼才常抓常有，永抓不断。这种对民间金融公司的非法认定就是放养非集，监测非集，抓大放小认定非集，通过打非集来收割民间资本。

　　国务院247号令其实就是为了杜绝在金融垄断体制下地方政府乱设金融机构乱集资将垄断金融机构的风险转嫁给民间百姓。然而，在民间金融开放的新时代背景下，该法令被选择放弃执行，由此大量设立民间金融机构，开展民间投资，然而却不对民间金融进行立法规范和保护，反而是成立非集联席会议来进行非集监测和打击，认定的结果却是247号令中早已被禁止的非吸。这种非吸正是违反247号令实施政策(行政违法)诱导而产生。前期依政策放弃非法认定鼓励非法，后期放弃政策依照法规(247号令)进行非法认定。非吸产生的前提必然是政策违法(或者说是法规陈旧跟不上政策变化)，非吸产生的前提也必须是行政部门违法(市场监管违反247号令进行非法金融机构注册，地方金融办违反247号令不进行非法金融机构认定和取缔)，没有行政违法哪来的非法集资(非吸)?

　　国务院247号令在2011年1月8日被修改只删除第十三条第一款最后一句话”任何单位和个人不得动用有关资金“，这是对非集取缔时集资款回收用于归还集资人的一项规定。删掉这句话就方便了地方部门动用集资款。而实际上，金融机构却在垄断国家征信与利率，通过征信与利率控制来向民间金融转移不良债务风险。这些民间金融公司因为遭受着风险转移，时间一长就会暴发债务危机，由此而被非法认定(非吸)，而这个认定的结果就是让民间金融参与人来承担本息损失，这就相当于国有金融机构将风险转移到民间金融公司，通过非法认定民间金融公司业务活动，将民间金融参与人以非法集资参与人身份认定，让他们自担损失，最后将金融机构转移至民间金融公司的风险以非集参与人本息损失的形式得以化解。

　　这就是一种借助民间金融公司化解国有金融机构不良风险的模式。从2003年银监会成立以来，一直在探索这种金融风险化解(其实是转嫁风险)的方法。非集联席会议就是在这种背景下成立的。而所谓的民间金融政策，在保留247号令的情况下，其实就是一种政策欺诈，247号令保留同时又处在非法集资监管中的金融创新政策也是伪金融创新政策。P2P之所以成为伪金融创新就是因为其生长在这种伪金融创新政策环境之中，而金灾和P2P危机就是在这种伪金融政策之中产生的伪金融创新。