反垄断查了湖北卫健委！那些打压中医的垄断黑手，就不该查吗？

　　近日，市场监管总局公布第二批共7起专项行动案件。其中，湖北省卫健委因滥用行政权力排除、限制竞争被依法查处，一份“药品鼓励应用目录”被废止。这是继第一批专项行动之后，反垄断执法再次向行政权力亮剑，而且直接打到了省级卫生健康主管部门头上。

　　消息传出，医药圈震动。很多人第一次意识到，原来反垄断不只是管企业，还能管到政府部门的红头文件；原来医药领域的“地方保护”不只是出租车、招投标，连药品进医院都有人用行政命令画圈子。

　　湖北省卫健委到底干了什么？通报说得很清楚：2025年11月，湖北省卫健委“异化国家有关政策规定”，制定印发湖北省有关药品鼓励应用目录，将26种本地部分企业药品纳入鼓励应用范围。随后发文鼓励全省二级及以上公立医疗机构配备使用目录内药品，并制定配套优先措施；要求各医疗机构研究设置进院绿色通道等。

　　“异化”这个词，用得很重。它不是一般性的工作偏差，而是把国家政策念歪了、用偏了。国家政策的本意可能是支持药品创新、提高用药可及性，但湖北省卫健委却把它变成了给本地企业“开小灶”的依据。26种药品，不多，但背后是全省二级及以上公立医院的庞大市场。一份目录、一个绿色通道，就足以让外地同类药品在湖北市场失去公平竞争的机会。

　　这不是普通的“产业扶持”，这是典型的滥用行政权力排除、限制竞争。《反垄断法》明确规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。湖北省卫健委的“鼓励目录”和配套措施，正是把行政权力转化为市场竞争优势，为本地企业划出了一块“自留地”。

　　市场监管总局的查处，释放的信号再明确不过：全国统一大市场没有本地产品的“自留地”。所有产品，无论产地，都必须在同一个市场规则下公平竞争。哪里有垄断，哪里就有反垄断执法；全国统一大市场建设哪里有堵点，哪里就有督查、查处和整改。

　　但笔者想说的，远不止于此。

　　如果地方保护主义的“自留地”该查，那么行业保护主义的“自留地”呢？如果给本地药“开绿灯”是垄断，那么给中医药“设红灯”是不是也是垄断？打压中医的垄断黑手，难道就不该查吗？

　　这不是情绪化的追问，而是反垄断逻辑的必然延伸。

　　反垄断法保护的是竞争，不是某一类产品、某一类企业。它反对地方保护，也反对行业排斥；它禁止用行政权力给本地企业特殊照顾，同样禁止用行政权力或市场支配地位给某一类产品设置歧视性障碍。

　　湖北卫健委的“鼓励目录”因为给本地药“开绿灯”被查，那么现实中那些给中医药“设红灯”的文件、标准、目录、指南，是否也应该被反垄断的尺子量一量？

　　要回答这个问题，我们需要先把湖北案的深层意义看清楚。

　　一、湖北卫健委案为什么值得大书特书？

　　湖北卫健委案戳中了医药领域行政垄断的三大特征。

　　第一，隐蔽性。它不是明令禁止外地药进入湖北，而是用“鼓励”“优先”“绿色通道”等看似正面的词汇，行排斥竞争之实。外地药企如果没有在目录里，不会收到一纸禁令，但会在进院、采购、使用、考核等环节处处碰壁。这种“软刀子”比明令禁止更难察觉，也更容易被地方部门包装成“支持产业发展”“鼓励创新”。

　　第二，系统性。医药市场的准入不是一两个环节，而是一个链条：注册审批、挂网采购、医保支付、医院药事会、医生处方、绩效考核。任何一个环节被行政权力倾斜，都会产生连锁反应。湖北省卫健委的文件，影响的不是26种药品，而是整个湖北公立医院市场的竞争格局。

　　第三，危害性。药品是特殊商品，直接关系患者生命健康。用行政命令为本地药品开辟“绿色通道”，可能导致质量、疗效、安全性并非最优的产品占据市场，排斥更好的外地产品。最终买单的是湖北的患者和医保基金。地方保护不仅破坏市场，更可能损害公共利益。

　　正因如此，反垄断执法拿省卫健委“开刀”，不是小题大做，而是打到了医药领域行政垄断的七寸。

　　如果再往深里看，湖北省卫健委的行为，其实触碰了全国统一大市场建设的一条底线：行政权力不得成为地方利益的“护身符”。

　　2022年，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，明确要求“破除地方保护和区域壁垒”“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。

　　医药领域向来是地方保护的“重灾区”，因为药品采购、医保支付、医院准入高度依赖行政权力，地方卫健委、医保局可以通过目录、挂网、配送、回款、考核等手段设立隐形壁垒。

　　湖北案就是典型：一份看似“鼓励”的文件，实际上是在全省公立医院市场划出了一块只属于本地企业的“自留地”。

　　市场监管总局的查处，至少传递了三重信号。

　　其一，行政垄断不是“法外之地”。地方政府部门不能因为“出发点是发展本地经济”“保护本地企业”就随意出台排除、限制竞争的政策。反垄断执法不看“动机”，只看“效果”。只要你的红头文件事实上排除了、限制了竞争，就可能被查。

　　其二，医药领域是反垄断执法的重点领域。药品不是普通商品，它关乎生命健康，市场准入高度依赖政府许可、目录、招标、医保、医院药事管理等环节。行政权力在这些环节的任何一处“倾斜”，都会被放大为市场格局的扭曲。湖北卫健委的“鼓励目录”看似只是一份文件，但它影响的是全省公立医院的药品使用结构，关系到无数药企的生死和患者的用药选择。

　　其三，全国统一大市场没有本地产品的“自留地”。所有产品，不论产地，都必须在同一个市场规则下公平竞争。用行政命令给本地产品“开后门”，就是用权力制造市场分割，最终损害的是消费者利益和全国市场的效率。

　　湖北卫健委的“鼓励目录”被废止，既是警钟，也是示范。它告诉我们，反垄断执法正在从企业行为向行政权力延伸，从一般商品领域向医药深水区推进。

　　然而，如果我们的思考只停留在“地方保护”层面，那就太小看这件事了。

　　二、地方保护主义的“自留地”该查，行业保护主义的“自留地”呢？

　　这些年，中医药在医疗市场中的处境，可以用“夹缝中求生”来形容。

　　一方面，国家法律和政策反复强调“中西医并重”，《中医药法》明确规定“国家大力发展中医药事业，实行中西医并重的方针”；

　　另一方面，中医药在药品准入、医保支付、集中采购、医院使用、学术评价等环节，却屡屡遭遇“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”。

　　说得更直白一点，中医药正在被一套“看不见的手”系统性挤出主流医疗市场。

　　这只手，有时是行政权力，有时是标准话语权，有时是市场支配地位，有时是学术评价体系。它们共同作用的结果，就是中医药在市场准入和临床使用中，常常处于不公平的竞争地位。

　　我们先从药品注册审评说起。

　　中药和化药是两种不同的医药体系。化药的评价体系建立在分子结构、药理作用、随机对照试验之上，这套体系对单一化学成分有效，但对中药复方多成分、多靶点、整体调节的特点并不完全适用。

　　长期以来，中药新药注册审评在相当程度上沿用化药思路，导致中药研发周期长、成本高、转化难。大量临床有效、安全性经过长期验证的院内制剂、经典名方，被挡在新药门槛之外。

　　国家虽然已经出台中药注册分类改革政策，将“中药创新药”“改良型新药”“古代经典名方中药复方制剂”等单列，但在具体审评中，一些技术标准仍不自觉地沿用化药逻辑。

　　比如要求中药复方提供单一有效成分的作用机制、开展大规模随机对照试验，甚至要求中药新药按照化学药的标准做药代动力学研究。这对中药来说，无异于让一个中医去考西医的执业医师资格证，考的不是中医水平，而是西医规则。

　　这算不算排除、限制竞争？如果一套标准体系系统性地提高了某一类产品的市场准入门槛，而另一类产品没有同等负担，那么从竞争效果看，它就构成了事实上的歧视。

　　反垄断法上有一个概念叫“设置不合理交易条件”，虽然主要针对企业，但行政权力如果通过标准、认证、许可设置不合理条件，同样属于滥用行政权力排除、限制竞争。

　　再看医保目录和基本药物目录。

　　化药进入医保目录，可以依靠临床试验数据、药物经济学评价；中成药则需要提供越来越多的“高级别循证证据”。但问题是，许多中药的疗效基于几千年的人用历史和真实世界数据，不能简单地用化药的RCT标准去套。如果行政部门在目录准入中不承认中医药自身规律，一味要求“与国际接轨”的RCT证据，实质上就是在用化药的标准淘汰中药。

　　这不是说中医药不需要证明有效、安全，而是说评价标准应当公平、科学、适合。如果标准本身偏向一类产品，排斥另一类产品，那么这就不是市场竞争的结果，而是规则设计的问题。反垄断要管的，恰恰是规则设计中的排除、限制竞争。

　　集中采购环节，问题同样突出。

　　中成药集采已在全国推开，但中成药分组、议价规则多次引发争议。有的地方以“日均费用”为尺度，对中成药和化药简单比价，却忽视中药材价格波动、炮制工艺、复方成本等差异；有的地方在报量、使用、回款等环节对中成药执行更严政策。

　　一些中成药企业反映，集采后价格大幅下降，但医疗机构使用量不升反降，因为药占比、DRG/DIP支付等考核指标对中成药不友好，医生不愿意开。

　　这些问题的背后，往往不是单纯的市场竞争，而是行政规则和考核导向在起作用。

　　医院准入和临床使用环节，中医药的空间被不断挤压。

　　一些公立医院在药事管理、处方点评、临床路径制定中，对中成药、中药饮片设置比化药更严格的限制。

　　有的医院以“辅助用药”为名，将大量中成药列入重点监控目录，限制使用；

　　有的医院在等级评审、绩效考核中，将中成药使用占比作为负面指标；

　　特别是民间中医考证被卡得死死的，无数民间中医被打压和排挤在外。

　　与此同时，一些化药、生物药哪怕临床价值存疑，也因为学术营销、指南推荐、政策倾斜而畅通无阻。

　　这些做法，有的是医院自主行为，有的是地方卫健委、医保局的文件要求。如果是行政部门发文要求限制中成药使用，那就是赤裸裸的行政垄断；如果是行业协会、学术团体通过指南、共识排斥中医药，那就可能涉及垄断协议或滥用市场支配地位。无论哪一种，都应当被反垄断法审视。

　　学术评价和舆论话语权环节，中医药面临的垄断压力更为隐蔽。

　　一些西医专家在临床指南、专家共识、医学教材中掌握着绝对话语权，他们用“不科学”“没有循证依据”“安慰剂效应”等标签，将中医药排除在“规范治疗”之外。

　　这些指南和共识往往被行政部门采纳，成为医保支付、医院考核、医生处方的依据。于是，学术观点转化为行政规则，个人偏见上升为市场壁垒。

　　这算不算垄断？反垄断法不惩罚观点，但惩罚利用市场支配地位或行政权力排除、限制竞争的行为。如果某些学术组织、行业协会在制定标准、指南时，利用其在行业中的支配性影响力，排斥中医药产品进入市场，那么就可能构成《反垄断法》禁止的垄断协议或滥用市场支配地位。如果行政机关直接采纳这些歧视性标准，那么行政机关也难辞其咎。

　　笔者必须强调，反垄断法不保护落后，也不保护任何特定产业。中医药要想在市场竞争中站稳脚跟，必须靠疗效、安全性和性价比。但反垄断法保护的是公平竞争的机会。如果中医药连公平竞争的门都进不去，连规则都被设计成“化药优先”“西医主导”，那还谈什么竞争？

　　三、打压中医的垄断黑手，到底是不是反垄断该管的事？

　　有人可能会说，中医药和化药不是同类产品，不能简单套用“竞争”概念。但反垄断法上的相关市场，从来不是看产品是否完全相同，而是看产品之间是否存在竞争约束。

　　中成药和化药在很多治疗领域是相互替代的：感冒了，可以吃中药，也可以吃化药；胃病、心脑血管疾病、肿瘤辅助治疗，中药和化药同样存在替代关系。

　　患者和医生在选择时，如果因为行政规则、目录限制、指南排斥而只能选化药，不能选中药，那么这就是对竞争的限制。

　　还有人可能会说，打压中医药的“黑手”不好认定，因为很多时候是“标准”“科学”“规范”在起作用。但反垄断执法从来不怕复杂。如果标准制定过程中存在利益冲突、程序不公、排斥竞争者，就可以被调查。

　　湖北卫健委的“鼓励目录”也很隐蔽，看似“鼓励”不是“强制”，但执法部门依然穿透形式，看穿了其排除、限制竞争的本质。

　　对中医药的排斥，同样可能藏在“合理用药”“循证医学”“质量控制”等漂亮词汇背后，反垄断执法需要穿透这些词汇，看实际竞争效果。

　　更重要的是，统一大市场的核心是“规则统一”，而不是“规则西医化”。全国统一大市场容得下所有合格产品，容得下中西医并存。

　　如果统一大市场在医药领域最终变成了“西医药的全国统一大市场”，中医药被系统性地挤出主流医疗体系，那这个“统一”就是片面的、畸形的，违背了“中西医并重”的宪法精神和法律规定。

　　从这个角度看，打压中医的垄断黑手，不仅该查，而且必须查。

　　为什么这么说？

　　因为反垄断执法的标准是“是否排除、限制竞争”，而不是“是否本地企业”或者“是否化药”。湖北卫健委的“鼓励目录”之所以被查，不是因为目录里的药是本地药，而是因为它用行政权力给本地药创造了不公平的竞争优势。

　　同理，如果某些政策、标准、指南用行政权力或市场支配地位给中医药制造了不公平的竞争劣势，那么它们就同样触碰了反垄断法的红线。

　　有人可能会担心，把反垄断引入中医药领域，会不会变成“保护落后”？会不会让一些疗效不确切、安全性存疑的中成药浑水摸鱼？

　　这种担心大可不必。反垄断法保护的是竞争机会，不是竞争结果。中医药产品要想获得市场认可，必须通过安全性、有效性的科学评价，必须满足药品监管的基本要求。

　　反垄断法不会要求医院必须采购某种中药，也不会禁止对中药的合理监管。它要禁止的，是那些利用行政权力或市场支配地位，系统性地排斥中医药、剥夺中医药公平竞争机会的行为。

　　换句话说，反垄断不是给中医药“开绿灯”，而是不许给中医药“设红灯”。不是要求中医药享受特权，而是要求中医药不受歧视。

　　四、反垄断执法需要从“查地方”走向“查行业”

　　湖北卫健委被查，是一个标志性事件。它说明反垄断执法已经具备了向行政权力“亮剑”的勇气和能力。但反垄断执法不能止步于查处地方保护，还要敢于查处行业保护，敢于拆除那些更深、更隐蔽的“行业自留地”。

　　具体来说，可以从几个方面入手。

　　第一，对涉及中医药的行政规定进行全面公平竞争审查。凡是在基本药物目录、医保目录、集中采购、医院准入、药事管理、绩效考核等环节，对中医药设置与化药不平等条件的，都要清理、废止或修改。湖北卫健委的“鼓励目录”被废止了，那些“限制目录”“歧视目录”“排除目录”呢？

　　第二，对利用标准、指南、认证、共识排除、限制中医药竞争的行为，开展反垄断调查。反垄断执法不能只盯着地方保护，也要盯住行业保护和标准垄断。如果某些行业组织、学术团体在制定指南、共识时，利用市场支配地位排斥中医药，就应该依法查处。

　　第三，建立中医药领域公平竞争投诉举报和审查机制。让中药企业、医疗机构、患者能够对歧视性政策说“不”，让行政垄断在中医药领域无处遁形。

　　第四，反垄断执法机构应当与中医药管理部门、卫生健康部门、医保部门建立联动机制。在政策制定阶段就嵌入公平竞争审查，防止新的歧视性规则出台。

　　第五，对已经造成严重后果的排斥中医药行为，要敢于查处一批典型案件，公开曝光，形成震慑。就像湖北卫健委案一样，让那些习惯用行政权力或行业影响力打压中医药的人知道，反垄断法不是只保护本地企业，更不是只保护化药巨头，它保护的是所有市场主体的公平竞争权。

　　湖北卫健委的“鼓励目录”被废止，有人拍手称快，有人不以为然。拍手称快者认为，地方保护终于被反垄断铁拳砸中；不以为然者觉得，26种药品、一个省的目录，能有多大影响？

　　但笔者认为，这件事的意义远超26种药品。它标志着反垄断执法开始从“查企业”走向“查政府”，从“查一般商品”走向“查医药深水区”。它把行政权力关进了公平竞争的笼子里，让那些习惯用红头文件为本地利益“护犊子”的人看到了代价。

　　更重要的是，它打开了一个新的执法空间：既然地方保护主义的“自留地”该查，那么行业保护主义的“自留地”也该查；既然给本地药“开绿灯”是垄断，那么给中医药“设红灯”同样是垄断。

　　全国统一大市场，不能只有化药的“高速路”，没有中医药的“车道”。更不能让打压中医的垄断黑手，在“科学”“规范”“国际化”的旗号下继续横行。

　　湖北卫健委的“鼓励目录”被废止了，这是反垄断的一小步。但如果它能成为撬动医药领域公平竞争、拆除中医药歧视性壁垒的支点，那就是全国统一大市场建设的一大步。