灵活就业为什么没有得到真正的保护

　　堵住一种低成本用工形式，企业可能继续寻找下一种制度成本更低的组织方式：正式工、派遣工、外包工、平台工、无合同工，每下降一层，权利少一点。真正合理的劳动保护，是让最弱势的人也能够得到最低而可靠的保障。

　　文 | 聂日明

　　2026年8月，北京大学国家发展研究院的一位劳动经济学者在一档财经访谈节目中被问及两亿灵活就业者的社会保障，视频中，她回答说，从劳动经济学的角度看，灵活本身就是一种福利；朝九晚五的正规工作有五险一金，但那是用时间和自由换来的。这段话被单独剪出后在网络上广泛传播，招致激烈批评。

　　有人认为这句话被断章取义了，该学者过往关于灵活就业者劳动保护的研究和主张有颇多可取之处；也有人认为，尽管存在上下文被抽离的问题，这句话本身仍然很不妥，不是稳重之语。抛开这句话本身的对错不谈，这场舆论风波折射出一个长期被低估的问题：中国有着规模庞大的灵活就业人群，他们的收入和劳动保障远不尽如人意，却长期处在公共讨论的边缘。

　　一个影响数亿人的重大经济社会问题，在长期缺乏充分讨论之后，一旦被某句话点燃，舆论很容易变得猛烈而撕裂。各方参与之广、情绪之强，也反过来说明，灵活就业问题的影响范围和社会深度，很可能一直被低估。

　　灵活就业人员的规模

　　中国的灵活就业人员没有准确的官方定义。据财新梳理，官方正式公布的灵活就业数据有两条：一是2021年5月人社部披露的灵活就业规模达到2亿人，二是2025年12月人社部称已超过2亿人。

　　我们通过两个维度来定义灵活就业，第一，劳动关系的特征；第二，是否参保城镇职工养老保险。根据官方文件及公开报道，灵活就业大体上对应非全日制、临时性和弹性工作等形式的劳动者，官方枚举时，一般包括个体经营、非全日制、新就业形态等从业人员。

　　按这个标准，本文先构造一个可以利用经济普查数据估算的较宽口径：非农就业中的全部个体从业人员，加上私营企业中没有劳动合同或只有短期、临时合同的劳动者。

　　根据2013年的第三次经济普查到2023年的五经普数据，中国非农就业里，法人单位的从业人员为3.5、3.6和4.1亿，其中私营企业分别为1.27、2.17和2.82亿。个体从业人员分别是0.9、1.48和1.77亿（户数分别为0.33、0.63和0.87亿）。

　　如果我们将私营企业里的没有劳动合同和短期/临时（一年以内）合同的人视为灵活就业人员，这个比例在西财的社会调查CHFS里是64.14%（2017）和62.32%（2019），在国家统计局的农民工监测调查报告里是65.1%、67.2%和68.2%（2014-2016），大约是三分之二的人没有合同或只有短期临时合同，结合北京大学CFPS数据，这个数字总体在下降趋势，但变动幅度不大（由于2020年以后外部环境变化较大，数据有一定扭曲），采用线性插值、外推等方法，我们可以将2013、2018、2023年中私营企业的无合同与短期临时合同占比定为67.8%、63.2%和58.7%，那么在私企从业的灵活就业人员规模分别为0.86、1.37和1.65亿。按CHFS的口径，短期/临时合同就业占短期临时与无合同总计的四分之一左右。

　　基于这样的背景，非农的灵活就业规模在不同口径下数据会有很大的差异，最大口径是个体户+没有长期合同的私营就业，在2023年为3.42亿，如果考虑到短期临时合同也算正式工作，个体户大多是自雇（包括夫妻店），将两者剔除，那么这个数字则会缩小到1.25亿左右，如果局限到城镇，则只剩下不到1亿人（农村占个体和私营就业都在四分之一到三成之间）。

　　从缴纳社保上看，中国目前就业人员7.25亿，其中1.6-2.3亿农业就业人口（不同口径的差异）基本不受劳动法保护，目前在城镇4.75亿就业，大部分都是非农就业。2025年城镇职工养老保险有3.94亿的参保在职职工，约占城镇就业的8成左右。但从实际缴费来看，2015年时官方数据显示参保职工中仅有8成左右实际缴费，其后这一比例持续降低，据张翔等人对某地市的研究，该比例低至67%（2020年），天津到2024年也低至63%。全国人大在2024年引用中国社会保障学会调查称，我国职工养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。据此计算，全国职工养老的实缴人数约为3.18亿人，城镇就业里至少有1.57亿人左右没有实缴职工社保。

　　除此外，实缴职工养老的人群中，还有较大比例为灵活就业人员参保，据2025年末《国务院关于灵活就业和新就业形态劳动者权益保障工作情况的报告》称，2024年底，灵活就业人员参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险的人数分别达7057万人、6615.9万人。

　　这意味着这些没有雇主为其缴社保2.2亿（1.57+0.71）的城镇就业人员，大多数都处于非正规就业状态。

　　灵活就业人员的结构

　　灵活就业并不是一个内部同质的劳动群体。灵活就业并非均匀分布在劳动力市场中，而是明显向中低收入人群集中。

　　CFPS数据显示，2018年非农劳动者中，收入最低10%人群的未签劳动合同占比为75.9%，最高10%只有23.4%；2022年分别为63.1%和14.0%。从最低收入组到最高收入组，未签劳动合同占比总体呈阶梯式下降。即使在收入中间群体中，未签劳动合同者也占有相当比重。

　　无合同就业只是灵活就业的一部分，但这一指标清楚显示，非正规劳动关系明显向收入分布下端集中。

　　这也意味着不同收入阶层所说的“灵活”，实际含义并不相同。对于部分专业人士、自雇者而言，工作时间和组织关系上的自由可能确实是一种福利；但对于收入较低的劳动者，灵活就业更多与合同缺失、收入波动和社会保障不足同时出现。收入越低，劳动者能够主动选择“以保障换自由”的空间通常也越小。

　　从产业分布看，近年的两部田野调查著作，实际上分别提供了观察这种劳动力市场的两个窗口。田丰、林凯玄的《岂不怀归：三和青年调查》描述的深圳“三和大神”人群（青年农民工），他们与珠三角制造业形成了紧密联系，以日结、短工和频繁转换工作的方式游走于工厂体系的边缘。丛瑞安的《马驹桥的时间：我打零工的那些日子》，则把镜头转向北京通州马驹桥。这里同样形成了大型日结劳务市场，但就业结构更接近一个超大城市的综合性临时劳动力市场：快递、安保、仓储以及进厂等工作交织在一起，城市生活服务业和即时用工的色彩更加突出。

　　三和与马驹桥正是灵活就业的两个面向，前者是制造业，后者是服务业。

　　经济普查数据显示，2023年第二、第三产业个体从业人员分别约为2834万和1.49亿，个体经营明显集中于第三产业；但如果观察私营企业内部的非正规用工，第二产业的重要性就凸显出来。

　　利用CFPS 2022年的无劳动合同率对五经普私营企业就业进行估算，第二产业约有6013万无合同劳动者，第三产业约有6098万，两者规模几乎相当。如果用CHFS数据，2017年第二产业私营就业者中，短期、临时合同和无合同就业合计约占70.25%，第三产业约为57.72%；2019年则分别约为67.29%和55.20%。

　　张丹丹在2025年关于制造业零工的研究也印证了这一点，她将制造业生产一线中没有与用人单位建立稳定劳动关系的派遣工、日结工等作为研究对象，根据四经普和七普估算，制造业用工中的派遣工规模约为4000万人，占制造业从业人员的31.12%。在2022-2024年对昆山、东莞、佛山、深圳等制造业集聚地区的实地调查中，企业派遣工平均约占用工总量的三分之一，旺季可以达到三分之二，一些万人以上制造业大厂甚至更高。

　　灵活就业也远不只是城市服务业现象。近年来社会和政策讨论大量集中在外卖员、快递员和网约车司机等服务业灵活就业者。但他们只是灵活就业的一类，平台就业具有高度可见性：外卖员、快递员和网约车司机每天都出现在城市居民身边，平台算法、骑手劳动以及交通安全也很容易成为媒体议题。

　　在低技能、非正规就业内部，快递、外卖等平台服务业对制造业一线工人存在明显的优势，核心优势包括进出自由、时间支配权以及短期现金收入（以及工资不拖欠）。华中师范的王欧在2021年的《城乡发展与新生代农民工的工作流动》，在武汉抽了800多个平台灵活就业人员，约23%的平台劳动者上一份工作来自制造业；78.2%的快递员和79.4%的外卖骑手表示，转入目前工作后收入比上一份工作提高。

　　单就劳动过程而言，两者虽然都被称为“灵活就业”，但制造业零工的“灵活”主要属于企业，工人进入流水线之后仍受严格的班次、考勤和生产节奏控制；平台劳动同样存在算法控制，却至少在上线、下线、换平台和退出方面给劳动者留下了更大的自主空间。

　　缴职工社保，不是对灵活就业者的保护，反而是一种剥夺

　　灵活就业的“灵活”之一，本来就包括是否参加职工社保。围绕这一问题，大体存在三种思路。

　　第一种是社保研究中的主流立场：只要以劳动收入为主要生活来源，就应逐步进入职工社会保险体系。灵活就业者也是劳动者，养老、工伤等保障不应缺位，争议主要在费率、缴费方式以及“五险一金”是否捆绑。

　　第二种来自大量灵活就业者自身。他们未必认为社保没有价值，只是更看重当期现金收入。这一群体流动性极强，一份针对3万余名骑手的调查显示，骑手平均在平台留任约半年，49.3%不足一年；如果要求个人强制缴费，23.5%明确表示不愿参保，38.9%最多愿意拿出收入的5%，能够接受现行缴费比例的不到一成。对收入不高、工作地点不断变化的人而言，这未必是“保障意识不足”，而可能是理性的现金流选择。

　　第三种思路近年逐渐出现：社会保障当然重要，但不能把单位制下的“五险一金”原样套给零工。应区分是否形成稳定劳动关系，对真正高度流动的灵活就业者，在险种和缴费水平上保留选择。张丹丹等人的观点大体接近这一方向。

　　我基本赞同第三种思路：在现行制度下，强制多数低收入、高流动的灵活就业者缴纳职工社保，首先发生的是对其当期收入的扣减，而不是“保障”；这笔钱立即进入一个主要支付现有退休人口待遇的体系，而缴费者几十年后能够获得多少回报，远没有那么确定。

　　这种不对称首先来自职业轨迹。据段成荣等人的研究，2000-2015年流动人口离开户籍地后的平均流动时间约4.5年；2017年流动人口动态监测调查显示，仅约四分之一在现居地超过5年，其余人口中超过一半曾流动于两个以上城市。与之相比，职工养老最低缴费年限即将提高至20年；不少地区职工医保退休免缴门槛已达到男性25-30年、女性20-25年。

　　制度的待遇门槛主要按照长期稳定就业者的职业生涯设计，缴费义务却要求高度流动的人同样承担。而灵活就业者的工作史却高度碎片化，一个在苏州进厂三年、东莞工作两年、随后去杭州送外卖的人，养老保险跨地区缴费年限可以累计，但频繁进入和退出正规就业，使许多人很难连续、足额缴费十几年甚至二三十年。医保的地区差异和退休缴费年限要求又进一步放大了这种不确定性。

　　2010年以后，养老保险可以跨地区转移，但资金并非原额随人走：个人账户全部转移，统筹基金按缴费工资的12%划转。当时多数地区单位缴费率为20%，相当于约40%的单位统筹缴费仍留在转出地——养老金待遇并不是按实际转移的统筹资金逐笔核算——但它明确意味着，在基金现金流层面，流动劳动者曾经为原就业地的当期退休人口留下了一部分资金。人社部解释这一安排时明确提到，要兼顾转出地当期养老金支付。

　　也就是说，劳动者已经离开，一部分缴费仍继续供养当地退休人口。对于最终从职工养老转回居民养老的人，不对称更加明显：制度只转个人账户，统筹基金并不随之转入居民养老。

　　更深的问题在于，流动劳动者承担了城市职工的缴费义务，却长期没有获得同等市民权利。过去不少城市把连续缴纳社保与购房、车牌、子女教育、公租房和落户资格挂钩。若参保本身对年轻流动人口已经具有足够吸引力，就不必再用这些稀缺权利强化缴费激励。

　　所以，从现金流看，这是一笔相当明确的人群间、代际间转移：低收入、仍在工作的流动劳动者，减少今天的可支配收入，为职业史更完整、待遇更确定的退休人口支付养老金；而他们自己的未来待遇，还要跨过十五年、二十年乃至二三十年的门槛。

　　因此，反对强制缴纳职工社保，并不等于反对保障。真正的保障应是能够兑现的医疗、工伤、养老和基本公共服务。在流动人口尚未取得与户籍人口大体相等的市民待遇、社保制度又仍以稳定就业为前提时，要求他们先承担高标准职工社保的缴费义务，与其说是在保护他们，不如说是在利用这个群体年轻、收入低、流动性高、领取待遇遥远的特点，为现有制度补充缴费人口。少掉的工资发生在今天，所谓“保障”却要几十年后才能验证。

　　政策当何为：标准下降，执行上移

　　季节性生产、订单波动、平台技术和劳动者偏好都会产生灵活用工需求，劳动管制并不创造全部非正规就业，但它决定了正规与非正规就业之间的成本差，以及企业沿着制度边界进行规避的激励强弱。换句话说，经济因素产生灵活性需求，制度因素在很大程度上决定这种需求最终表现为正常的灵活就业，还是层层分割的二元劳动力市场。

　　劳动保护并不是越高越好。保护正式职工的标准越高，企业将一个人纳入正式劳动关系的预期成本越大，包括社保、解雇补偿、解除程序以及其他合规义务。如果与此同时存在劳务派遣、外包、承揽、个体合作乃至完全无合同等成本更低的替代方式，企业就会沿着这些制度边界重新组织用工。OECD对多国经验做过总结，其指出正式合同解雇保护较强、而临时用工约束相对较弱时，企业会用临时合同替代长期合同，最终形成“少数人高度保护、多数人低度保护”的二元劳动力市场。

　　中国自己也经历了这个过程。2014年《劳务派遣暂行规定》把派遣工限制在临时性、辅助性、替代性岗位，并规定不得超过用工总量的10%。政策出台后，人社部很快发现，一些企业开始把劳务派遣改成“业务外包”“承揽”，不得不专门规定“假外包、真派遣”仍按派遣处理。这个过程很有代表性，堵住一种低成本用工形式，企业并不一定把所有人转成正式工，而可能继续寻找下一种制度成本更低的组织方式。

　　因此，问题不能简单归结为“企业为什么不给劳动者正规待遇”。企业当然应对违法承担责任，但从制度分析看，企业是在给定规则下选择成本较低的契约。如果正式就业的制度价格被抬得过高，最后得到的未必是人人获得高标准保护，而更可能是保护体系层层分化：正式工、派遣工、外包工、平台工、无合同工，每下降一层，权利少一点，而最弱势的人反而被排除在法律保护之外。

　　政策方向因此应该是标准下降、执行上移。全国统一的法定标准下降的目标是降低正规劳动关系过高的边际进入成本；上移的则是对底线权利的执行强度。可以讨论降低解雇的经济补偿和程序成本、进一步降低社保费率，并减少把过多福利责任绑定在单个劳动关系上的做法。真正重要的不是把正式工保护得越来越高，而是缩小正式就业和非正式就业之间的制度差异，让企业没有如此强烈的动力把劳动者推出正式体系。

　　与此同时，把执法资源集中于工资支付、职业伤害、劳动安全以及基本的举证和追偿权。

　　第一是工资支付。无论有没有劳动合同、采取派遣还是外包，劳动所得必须按时足额支付。欠薪实际上是企业强迫劳动者提供无息融资，也是最弱势劳动者面对的最大风险。

　　第二是工伤和职业伤害。一个劳动者是否在工作中受伤，与企业把合同写成劳动、劳务还是承揽没有关系，基本赔付不应因合同形式消失。

　　第三是劳动安全和基本工作条件，尤其应覆盖建筑、制造、物流、配送等高风险行业。

　　除此之外，劳动者获得工资记录、工作记录和便捷追偿的权利，也应尽可能与“是否首先证明劳动关系”脱钩。

　　这比不断提高纸面标准重要得多。参加职工社保、N+1裁员赔偿、很长的产假或者复杂的解雇程序，保护得最好的是已经进入正规部门的人；而工资被拖欠的建筑工、出了工伤却无法认定劳动关系的零工，可能连这些制度的大门都没有进去。

　　真正合理的劳动保护，不是把已经进入正规部门的少数人的标准不断推高，而是让最弱势的人也能够得到最低而可靠的保障。与其不断提高保护的峰值，不如提高保护的地板：降低正规就业的制度门槛，把有限的监管和司法资源集中到工资支付、职业伤害和劳动安全这些不能退让的底线上。标准可以低一些，覆盖必须宽一些，执行则应当硬一些。对于数量以亿计的灵活就业者，这可能比纸面上的“高保护”更接近真正的劳动保障。