孙锡良：司法部广开言路，非常好！我提30条

2020-03-10

孙锡良专栏作者

独立时评人，红歌会网专栏学者。

核心提要：前不久，写了十来条意见，在认真再看了《征求意见稿》以后，发现问题比我初期想到的要多。司法部公开表示，要广开言路，听取意见，开门立法。非常好!今天，我就再认真细致地提些看法。我完全支持引进国外高端人才和有用人才，但我不认为中国需要引进一般性劳动力，更不认为中国需要为低端劳动力提供市场，中国人均生活水平还不高，就业压力也还很大。一部法律的影响是长期的，从一开始就必须确保其前瞻性和科学性，尤其是不能为我国的长期发展战略埋下隐忧。开门立法是一个大进步，但要立一部好法，还需要真心听得进去人民群众的意见，而不只是形式上的开放言路。

　　就《外国人永久居留条例》提三十条意见

　　前不久，写了十来条意见，在认真再看了《征求意见稿》以后，发现问题比我初期想到的要多。司法部公开表示，要广开言路，听取意见，开门立法。非常好!今天，我就再认真细致地提些看法。

　　在逐条分析之前，我很想阐明三条大思路：

　　1，无论《永居条例》怎么定，都要让中国公民感受到公平合理，与国情匹配;

　　2，《条例》必须全国统一高标准，不能有任何地方可变通标准;

　　3，每年获得永居权的外国人申请条件必须进行网上公示，中国人在自己国家的某些大城市落户，还要积分，还要公示，外国人落户中国，为何不可以公示?外国人的隐私权不能比中国人更宝贵。

　　具体意见如下：

　　第二章，申请条件

　　第十一条外国人为中国经济社会发展作出突出贡献，属于下列情形之一的，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格：

　　(一)为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献。【“突出贡献”必须非常明确，技术等级，发明专利，成果等级，成绩水平，等，都必须量化，至少可以参照国内同行的水平等级进行量化和明确化。如果外国人的贡献与同类中国人的中低水平相当，还能称突出贡献吗?“参照对象”的设定很关键。】

　　(二)在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献。【公益的范围极为宽泛，包括大量NGO组织，政治与公益混杂，本条例要求的是纯粹性慈善还是可包含政治性援助?比如说，美国民主基金会给中国某教授提供大额的所谓教育公益援助算不算突出贡献?】

　　(三)为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献。【这是柔性条款，很难操作。为了保证公平性，这一条，只能由外交部确定标准并审核认定，地方各省市都不能有最终审核权。】

　　(四)为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。【这个“其他情形”又是中国式描述，也是投机甚至腐败的重灾区，凡不明确的条款，都是利用率最高的条款，这是中国近几十来的经验总结。】

　　第十二条在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留资格。【这一条跟第十一条第一款的区别在于，“杰出成就”在外国取得，“突出贡献”在中国取得。那么，我们在认定永居权的时候，同样关键的问题还是“参照对象”，他必须达到国内同类人员顶尖水平，才能配得上“杰出成就”的评价。】

　　第十三条因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：

　　(一)国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才。【“急需紧缺”的认定需要严谨，一般来讲，行业或区域紧缺人才，首先想到的是发布招聘信息，如果国内无法满足用人要求，才会考虑到从国外引进，或者说国内外同步招聘。执行这一条最怕的问题是：明明国内有大量同类人才，它不发招聘信息，或有意设限，而对外国人，刻意放宽条件招聘。】

　　(二)国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员。【这一条很重要，教育要发展，引进高端人才是重要举措。但是，学历要求，年龄要求，学术水平评价指标，都必须有明确标准。有个真事，某学校以引进人才为名引进某教授并带夫人，其夫人回国工作三年就退休，自己八年后退休，并且没有任何实质贡献，值得吗?引进时有什么考虑?】

　　(三)高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。【这一条的执行要参照本条第一款，仍然要求按国内招聘优先或国际招聘并行的路线，不能搞“国内隐瞒，国外招人”的动作。】

　　(四)根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。【“外国人推荐”的说法很有意思。也就是说，一旦获得了中国永久居留权，他就自动获得了另一种权——用人权。不管哪国人，都有用自己人的习惯，外国人也会用人唯亲，“专业人才”不能太宽泛，也必须按“高端紧缺”的要求执行，否则的话，就会产生“一个外国人带来一群外国人”的链式反应。】

　　第十五条外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：

　　(一)具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年。【“国际知名高校”的标准必须明确，中国的三本院校算国际名校不?非洲的本科算名校不?国际权威排名在多少位算名校?那么多在中国名校留学的学渣灌水毕业生，也算名校毕业生吗?】

　　(二)在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍。【四倍的标准太低，必须设为十倍，并且要有八年以上的连续性。】

　　(三)在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍。【六倍标准也太低，都必须以十倍为标准，并且要有八年以上的连续性。】

　　(四)在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。【必须以十倍为标准，且保持八年以上的连续性。】

　　前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。【这一条的死穴是“地方标准”，整体上就错了，是“中国居留权”还是“地方居留权”?绝不能有地方标准。】

　　第十六条外国人按照外商投资法律的规定，以自然人身份或者作为控股股东的企业投资，属于下列情形之一，且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：

　　(一)在中国境内投资折合人民币一千万以上。【必须是实体投资，且有营运实事，有税收贡献，不能只是虚拟投资或名义投资。】

　　(二)在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的。【“规定标准”是个什么标准?明明该本法要明确的标准，为何不明确?难道还要另立新法明确本法的标准?】

　　前款第二项规定的具体标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。【为何不在本法明确?“有关部门”是哪个部门?有关部门还要出台什么配套法规?】

　　第十七条外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：

　　(一)配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。【这里的“婚后”必须明确，是中国认定的合法婚姻还是在外国形成的已婚?中国籍女孩同刚果籍男人在刚果完婚，是否适用于本条例?如果适合，那这个“口子”是不是太宽了?如果不适合，那必须重新明确或修改“涉外婚姻的中国认定标准”，以前标准若有碍于本条例的条款，应做重新修订。】

　　(二)未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母。【“中国籍父母”和“外国籍父母”是指必须满足父母双方还是只要满足父或母即可?如果只须满足一方，那中国籍女跟乌干达男在乌干达生了五个小孩，五个小孩都可以享受永久居留权了，这让实行计划生育的中华儿女情何以堪?】

　　(三)年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。【“在境外无直系亲属”的认定如何操作?中国政府派人去认定吗?对方所在国哪一级政府证明有效?这里特别诡异的是，年满六十周岁，投靠直系亲属，并没有说明是“父母投靠子女”，也就是讲，只要是直属亲属，都可以投靠。中国不就成了养老院和避难所吗?】

　　第十九条外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格。【“其它正当理由”是个什么理由?由哪些法律法规认定?由哪些部委操作?有哪些标准?这一条，算不算“放水条款”或“特权条款”?】

　　第三章审批和管理

　　第二十一条县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托，受理外国人永久居留资格的申请。【县级可以受理，但审批权必须在国家移民局，标准也必须是全国统一，不应该有县级标准、省市标准和国家标准等并列运行。】

　　第二十六条外国人有下列情形之一的，国家移民管理部门应当作出不予批准永久居留的决定：

　　(二)患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病。【肺结核都可以明列，艾滋病为何不列入禁入条款?难道艾滋病比肺结核更容易治疗?禁入疾病名录必须作为附件列出，不能含糊。】

　　第三十四条国家工作人员对于履行职责过程中知悉的永久居留外国人的个人信息，应当依法予以保密。【隐私信息可以保密，但申请永居权的条件信息应该公开透明，保证公平公正。想获得一种权利，必须承担相应义务，不能什么事都以保护隐私为名拒绝信息公开。】

　　第四章服务和待遇

　　第三十五条地方各级人民政府应当将永久居留外国人纳入常住人口服务管理体系，根据本地区经济社会发展水平和实际需要，为永久居留外国人提供通用语言文字培训、国情常识、法律政策咨询等社会融入服务。【“语言文字培训”是收费培训还是免费培训?如果是免费培训，我倒是想问问，中国人到外国，都获得了相同的待遇吗?中国还有大量农民兄弟姐妹连自己的名字都不会写，连普通话都不会讲，谁来为他们承担语言文字培训的义务?】

　　地方各级人民政府应当积极引导和规范永久居留外国人所在单位、社区和相关中介机构、法律服务机构等社会力量参与为永久居留外国人提供社会融入服务。【给“服务”，还要“积极”，增加政府编制，增加财政负担，要不要收费?同样的问题，中国人去外国，有没有类似免费服务?】

　　第三十八条永久居留外国人在中国境内工作免办外国人工作许可，并可按照有关规定参加职称评审、职业资格考试和政府设立的自然科学、技术创新类奖励的评选。【这个“有关规定”是指中国公民的统一规定还是为他们另写的规定?】

　　第四十条永久居留外国人可以按照有关规定在中国境内购买自用、自住商品住房。【“限购政策”或其它的“调控政策”是否也适用于他们?】

　　第四十一条永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，享受社会保险待遇。【居留，但未工作的外国人，这个待遇是否超过了中国农民的待遇?】

　　第四十二条适龄永久居留外国人或随迁的未成年子女可以在中国接受义务教育，不收取国家规定以外的费用。【《义务教育法》明确写清适用范围是有中华人民共和国国籍的中国公民，外籍人士，随迁十个八个，都享受义务教育，中国却只准生两个?义务教育经费不就被他们占用了吗?至少也得设个限吧!是否可以规定一个永久居留权家庭的义务教育指标最多不超过两人?】

　　我完全支持引进国外高端人才和有用人才，但我不认为中国需要引进一般性劳动力，更不认为中国需要为低端劳动力提供市场，中国人均生活水平还不高，就业压力也还很大。一部法律的影响是长期的，从一开始就必须确保其前瞻性和科学性，尤其是不能为我国的长期发展战略埋下隐忧。开门立法是一个大进步，但要立一部好法，还需要真心听得进去人民群众的意见，而不只是形式上的开放言路。

　　写于2020年3月9日星期一

　　原题：就《外国人永久居留条例》提三十条意见本文原载公众号“孙锡良”

孙锡良：司法部广开言路，非常好！我提30条

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