李旭之：裁撤地级管理层级，消减财政供养人员

　　两会结束了。有叫李冬玉的代表向两会提案，建议推进小县合并。她说西部某省百分之五十二的县人口流失严重，她以某县为例，说2019年常住人口3.02万人，地方财政收入3661万元，一般公共预算支出8.65亿元，行政事业和社会组织120余个，财政供养人员6000余人，供养比为1:5，建议推进小县合并试点，减少行政资源浪费。

　　依其职责，这位代表所言不会虚假，但仅以财政收不抵支来说明合并小县的合理性，好像还不够，应该增加一条，建议裁撤地级市。这个问题以前本人谈过，现再借这位代表的提案为由再重议几句。这是利在未来的长远之计。昨天看到有篇文章，谈到了中美未来的竞争，其中美国对中国最大的一个优势是人口，美国的移民政策保证了美国一直不缺乏活力的年轻人，而中国现在已步入老年社会，未来如果我们国家没有足够的年轻人，那么我们拿什么去跟美国比，为此有专家担心，别看现在中国有赶超美国的劲头，但未来二三十年，谁赢还真不好说。所以，无论从哪个方面说，做一些有利于未来的改变，恐怕是到了不得不的时候了。

　　中国地区之间的发展已经严重失衡，不仅西部地区人口流失严重，东北也是人口流失的重灾区。经过几十年向沿海地区的倾斜式发展，东部沿海地区的发展水平远高出于中部和西部，同时各地的城镇化发展，各省都重点发展城市，同时造成广大农村的凋敝和中西部地区的长期落后，至今资源仍不断向东部集中，人口向东部流动；从局部看，不论东中西部，又都是从农村向城市集中。这种格局一直持续了几十年，到近几年，才稍有减缓之势，主要原因是以房地产带动的城市发展也将见顶。现今特大城市基本饱和，凡事终有头，无论地盘大小还是人口都将难以再无限扩张下去，事实都看得很清楚，无需细述。尽管不能再无限扩张，但因为特大城市数量不多，又皆为国家核心城市，以全国之力，支持几个特大城市还是能够支撑得起几块繁荣。以各省会城市、单列市、众多地级市为主体的大中城市，也在城市面积、人口、产业支撑等方面也基本达到顶点。虽然这些城市是当地某一方面的核心城市，但吸附能力有限，很难再有持续扩张下去的能力，如一座普通的地级市，是不可能再发展成国际大都市的，其中尤以能源为主的城市，随着能源的枯竭，有的城市已衰退好多年，如能减慢衰退或者转型成功，就还有支撑下去的必要，否则，这种城市迟早将沦为县城。

　　还有数量庞大的县级市和规模稍小的县城，城镇化过程中，也都发展成了高楼林立的城市，但它们的产业能力普遍有限，人口也不众多，在城镇化中始终处于末尾，但它们对本地农村人有吸引力。农民工经历一两代，中等城市以上的城市他们难以融入的，则退而求其次，在家乡购房安居，故这类城市这些年主要是靠当地农民进城实现的扩张，但这种扩张也将见顶，因为农村正在显现它已没有了后劲。因此从未来分析，当前大多数城市的发展即将面临拐点，再扩张的后劲普遍不足，若无补充后劲，将会停滞或者后退，而其中主要因素是人口问题。

　　城市的发展得益于以前的人口红利，计划生育以来至今，人口红利即将消耗殆尽，当年城市发展所依赖的劳动力或退休或将近退休，而新一代劳动力又不足，而新人口的补充上来需要经历一个较长的周期，短则二十年，长则三十年，然而城市是不会静止等待二三十年后的人口上来。

　　如何解决这些问题呢？可以参阅一下隋初的作法，尽管时代、制度不同，但思路可以借鉴。两晋南北朝时，南北各政权设置的行政区数量众多，隋文帝统一南北，初年全国有州253、郡698、县1562，有很多州县交错，管理混乱，且辖区过小，还有很多侨置州有同名的混乱，实有必要重新规划天下。隋文帝先罢诸郡，设州县二级制，再裁减州县，隋炀帝沿用这一作法，先后撤州146，撤县544。最后天下郡（炀帝改州为郡）190，县1255，精简官吏在10万以上。同时采取的人口措施是大索貌阅，令州县官吏按户籍登记的年龄和本人体貌进行核对，严查谎报年龄、诈老诈小现象，使得大量隐漏户口被查出，寻即增加了人口和赋税收入。

　　可以借鉴的，当前最适宜的是也应减少地方管理层级，减少财政供养人员。

　　现在市管县体制不符合宪法规定，地级市不是宪法所规定的一级地方政权机构，它只是在改革中采用的暂时性措施，当完成其城市化的历史使命之后，就应该适时退出，回到宪法规定上去。各地级市为了本城市的发展，将各种资源优先用到发展地级市上，有意无意地忽视了所管各县的发展，是对各县一边倒式的压制和掠夺。

　　现在地级市已成规模且几将至顶，这种管理体制不宜再继续下去，应该是转向重点发展县域经济和农村的时期了。这既是国家消除城乡差别的历史使命，也是解决长期以来的农村问题的必然要求，也是从现在开始准备长期解决人口问题以保障国家和民族未来竞争力的必然选择，城市再按老样发展下去已无多大意义，必须转向进入把县和农村作为发展重点的新时期了。

　　首先的办法是要撤销市管县体制，县由省直接领导，减去地级市一层，同时将地级市列为省辖市，与县并列同归省管，以维持当前的城市发展规模，此后各省将发展项目、资金、规划转向县，大力提升农业技术和产业能力，发展适合农业的相配套的工业项目、服务、物流项目，在广大的农村地区创造大量的就业岗位，让当地农民减少外出打工以实现就地就业，只有农民安居乐业才能保障中国粮食的生产和农村的人丁兴旺，农业事关国家命脉，农村不可破败和消亡，但新的农业决不应该再是目前这种将活不活、将死不死的状态和原始、落后的面貌，必须要以省直管县来实现农村的大变革，大变样，这也是实现新农村建设的必由之路，而且也是以农村供应城市、以城市拉动农村且形成良性互动互通的内循环经济的必由之路。

　　如果继续市管县，那么最后无人管的则必然是农村，一旦农村死亡，全国人口都聚集于城市，以中国的地理特征，纵然无人化的农村其土地全部由资本所有和经营，以已发生的实际情况判断，资本不会把粮食当回事，要么撂荒要么改做它用，只有当地农民才有那份对土地的感情和以自己的智慧将土地的生产能力发挥出来，而资本不会有那份耐心和土智慧。现在趁人口红利尾部消失之前，转向还为时未晚。以实现城市和农村地区在管理上的平等，逐渐消除城市对农村的优越感。即使从时间上说，发展城市几十年，现在也该轮到县乡了。

　　有的省地级市多达二十几，十七八个，一个省如何能供养这么多老虎。有些过小的地级市，如光杆市、辖一两个县的市，或者区域上可以合并的地级市；辖域过小的县，或者人口流失严重的县，都可以予以裁撤或合并，减少财政供养人员。这将涉及到具体的个人利益，需要妥善安置即可。

　　2021-3-16