林辉煌：县域发展是中国的希望吗？2022年《政府工作报告》解读

　　社长说

　　这几年，国家对县级政权越来越重视。从《报告》来看，对中央的任务排布最多，其次大概就是县级了。一个总体的判断是，县域正在成为国家治理体制的基石。

　　1 国家治理体制的基石？

　　2022年3月5日，第十三届全国人民代表大会第五次会议在北京人民大会堂开幕，国务院总理李克强为大会作了《政府工作报告》（以下简称《报告》）。3月11日会议胜利闭幕，审议通过了《报告》。据了解，审议通过的《报告》根据代表委员的意见建议，总共修改了92处。

　　《报告》内容丰富，既有对过去一年所取得的成就的介绍，也有对过去一年的不足的反思，还有对新的一年的工作安排。笔者主要关注国家对各级政府的工作任务安排，在此基础上思考国家权力和责任在政府层级间的配置格局。本文为《报告》解读系列的第一篇，聚焦于县域发展，后续的解读会涉及省市和中央的功能定位。

　　从《报告》内容来看，基本上不涉及国家对镇街一级政权的任务排布。这大致反映了镇街一级政权在整个国家权力建制中的定位：执行和落实上级政府的各项工作，没有太多的自主权力空间。从现实来看也是如此，镇街基本没有财政和政策自主性，它的核心功能在于将自上而下的资源和任务与自下而上的社会需求相对接，把体制内的行政工作转化为面向社会的治理工作。从这个意义上讲，镇街的主职在于社会治理。但是现实中的镇街往往被要求或主动要求承担大量的经济发展职责，反而弱化了社会治理的效能。

　　这几年，国家对县级政权越来越重视。从《报告》来看，对中央的任务排布最多，其次大概就是县级了。一个总体的判断是，县域正在成为国家治理体制的基石。我们来看看，《报告》从哪些方面对县级政权做出了要求。

　　2 重新思考城镇化模式

　　首先是界定县域在未来中国城镇化建设中的位置。《报告》提出要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，“加强县城基础设施建设”，“稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这些提法具有重要的理论和现实意义，实际上是对近年来以大中型城市尤其是大城市发展为核心的城镇化道路的一种反思。

　　大型城市虽然具有资本集聚和发展规模效应，但是也虹吸了全国大部分的发展资源，比如财政资源、资本、人才、基础设施等等，造成了大量的“城市病”。最典型的就是社会基础设施的“拥挤效应”，交通堵塞、住房昂贵、就医困难、教育负担重，等等。另一方面则是加速了县乡村的凋敝。如果不平衡好“大中小城市和小城镇协调发展”的问题，就算国家想投入更多的资源到县域，也发挥不了太大作用，要么资源继续被大城市虹吸走，要么是投放下来的资源被闲置浪费。