刘丹：应对排污入海，国际社会需推动新规制公约

　　不顾邻国和国际社会的反对，日本强行排污入海，国际上对日索赔和提起诉讼的呼声不绝。由于此事件已对现行国际法形成挑战，从长远考虑，国际社会应推动制定新的国际法规则予以规制，必要性有以下三点：

　　第一，日本核污染水排海是典型的海洋领域核污染生态事件，在人类历史上鲜有先例。

　　与苏联的切尔诺贝利核电站事故和美国三里岛核事故对空气空间造成的核污染不同，日本此次将含有放射性物质的核污染水排海引发的海洋污染具有核污染水体量巨大、空间范围广（全球海域）和排放时间跨度长（至少30年）等特点，开启了危险的先例，具有恶劣的示范效应。自然科学的不同学科之间虽然存在争议，后续海洋环境影响还需要进一步的长期跟踪监测，但从海洋生态和食品安全角度看，核污染水排海引发的跨界污染，对海洋环境、海洋生物以及人类健康可能产生的长期影响当下难以估量。

　　第二，对核污染水排海导致的跨界污染，现行的“海法”规则存在不足。

　　日本是1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（简称《伦敦公约》）及其《1996年议定书》和1982年《联合国海洋法公约》的缔约方。国际海事组织框架下的《伦敦公约》及其《1996年议定书》难以约束日本的原因之一在于，它们强调的是“任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾倒废物或其他物质的行为”。日本修建海底隧道通过管道排海，显然是在有意规避《伦敦公约》及其《1996年议定书》，该行为是否可以被界定为“海上”倾倒也有待司法解释的澄清。无论是前些年日韩在《伦敦公约》缔约方会议上的交锋，还是韩国釜山地方法院近日以《伦敦公约》不适用为由驳回民间要求禁止日本核污染水排海的诉讼等都显示，《伦敦公约》及其《1996年议定书》在规范核污染水排海方面存在相当大的解释空间，这也凸显了其中的法律漏洞。

　　《联合国海洋法公约》第十二部分对“海洋环境的保护”提供了全面的实体义务和程序义务，但也同时存在规定模糊的问题。首先，按照公约的规定，东电通过海底管道在近海排放的行为是“陆源污染”还是其他污染源存在疑问，进而影响到相应条款的适用。其次，公约对缔约方防止、减少和控制海洋环境保护与保全措施的义务作出原则性规定，但对于污染致害一方来说，存在一定躲避监管的空间。

　　第三，核能领域的国际法规则对核污染水问题本身和受害国（含国民）索赔的规范有限。

　　核能立法通常集中在核安全管理、核事故及早通报以及核事故赔偿三大领域，但普遍存在规定不够完善、概念不清楚、权利义务不明确、技术性标准法律约束力不够等问题。例如《及早通报核事故公约》对“及早通报义务”缺乏界定，对通报时间、内容和方式、违约责任以及协调机制语焉不详。又如，核污染损害的第三方责任虽然已经被纳入核能立法，但核能领域的责任公约大多是在限制运营者责任的前提下制定的，受害者获得的赔偿和商业风险的预先控制大多通过保险和责任限额来实现。而且海洋生态损害赔偿的国际责任，并非目前核能安全和紧急处理中国际立法和监督的优先事项。

　　那么，推出规制日本排污入海及类似行为的国际规则又是否具有可行性呢？二战后的历史表明，以重大核污染事件为契机推动区域性或国际性造法的事例并不罕见。例如，20世纪中叶开始，南太平洋岛国曾沦为美国等西方国家的核试验场。1985年南太平洋岛国签订《南太平洋无核区条约》，1986年生效的该条约对域内核活动进行限制，不仅禁止核武器或核爆炸装置，更不允许向海洋倾倒核废料和其他放射性物质。讽刺的是，日本也曾促成国际海事组织对排污入海问题进行国际规则的修订。1993年，俄罗斯向日本海的公海海域倾倒核污染水，日本政府对此表示反对，随后推动通过了《伦敦公约》的《1996年议定书》。

　　也要注意到，在世界环保运动的推动下，海洋环境保护领域的风险预防原则已深入人心。20世纪以来世界环保运动的兴起唤起普通民众对海洋环境乃至蓝色星球的保护意识。无论是美国环保先驱蕾切尔·卡森的《寂静的春天》，还是德国社会学家贝克的《风险社会》都提出警示：为了代际的生存，人类社会应当在环境风险到来前先行采取措施。近年来，环境法领域的风险预防原则已推动和促成了多项在海洋领域有约束力的国际规则，其中既包括2018年达成的《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》，也包括今年6月通过的《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》。

　　如果国际社会不采取任何措施，日本核污染水排海或将持续几十年。无论是推动联合国框架下的多边谈判还是倡导区域立法，污染潜在受害方的具体行动或许才是应对和解决这场全球生态事件的良方。（作者是上海交通大学凯原法学院副研究员）