肖志夫：兰德评估美国政府应对中国矿产出口管制的政策工具

　　北京时间2026年10月10日，美国第一智库兰德公司发布研究报告《美国增加国内关键矿产获取政策的评估》称，随着中国日益通过出口管制手段利用其在关键矿产供应链中的主导地位，美国已启动了一项广泛的产业政策行动，以确保国内关键矿产的供应，从而保障国防和能源等关键市场的生产不中断。

　　本报告描述了该行动中几种政策工具的相对优劣势，面向管理这些工具的美国联邦政府机构，包括国家安全委员会；战争部、能源部、商务部、财政部、内政部和国务院；美国贸易代表；美国进出口银行；美国国际开发金融公司；以及美国国会。对于直接受这些政策影响的行业人士，本报告也可能具有参考价值。

　　一、问题

　　中国控制着世界上70%以上的几种关键矿产供应，并表现出愿意通过出口管制将这种主导地位武器化。由此产生的价格飙升和供应不确定性威胁着美国，特别是其国防、能源和制造业。与此同时，美国的监管政策也抑制了美国对矿产领域的投资，导致过去50年间国内采矿和矿产精炼产能萎缩。

　　对这些动态影响美国在国防和能源等关键市场维持生产能力担忧，促使联邦政府部署了一套广泛的政策工具，以支持可靠获取关键矿产。

　　美国政府以一套政策工具作为回应，如税收抵免、贷款、库存、进口关税和许可改革。但哪些工具真正有效，对谁有用？

　　兰德的研究人员使用经济理论和历史例子，以及对关键矿产价值链的行业代表进行了结构化访谈，分析了每个工具。

　　二、方法

　　报告在经济理论和美国工业政策的历史经验背景下，对每种政策工具进行了考察，并对关键矿产价值链中企业的代表进行了一系列结构化访谈。报告利用这些信息来识别不同工具的优缺点、特定工具与关键矿产价值链特定环节的匹配度、工业界不太感兴趣的政策工具，以及现有工具组合未能填补的政策空白。最后，提出了研究结果以及对美国政府的建议。

　　三、关键要点

　　报告确定了政策工具在扩大产能、激励替代品、增加下游产能和预算影响方面的具体权衡；研究的每种政策工具都有其弊端或意外后果。例如，大多数政策工具会降低关键矿产价格，这反过来又降低了美国投资替代品或提高效率以减少对进口关键矿产依赖的动力。

　　1、囤积是唯一能在短期内提高美国韧性的政策工具。

　　2、除了储备之外，所有政策工具预计都将提高美国及其盟国关键矿产的生产能力。

　　3、小型矿业公司比大型生产商更需要资金支持，而大型和小型矿业公司都需要许可支持。

　　4、各类别的运营公司更倾向于生产税收抵免，而非其他形式的政策支持。

　　5、除了政策设计，政策执行也至关重要——不确定性、缺乏透明度和延迟会阻碍政策的吸引力和有效性。

　　6、冶炼厂和精炼厂需要多种形式的支持，包括降低融资成本、提高营业利润率以及防范扭曲的外国竞争。

　　7、炼油商短期内需要通过贸易解决方案保障原料供应，长期内需要国内采矿产能的扩张支持。

　　8、正在开发新技术、新工艺和新材料的创新型企业需要更简便的资助和商业化规模的支持。

　　四、总结与建议

　　美国政府促进国内获取关键矿产的方法涉及一系列广泛的政策工具。通过经济分析和专家利益相关者访谈，识别了不同工具的优缺点、特定工具与关键矿产价值链特定环节的匹配情况、行业不太感兴趣的政策工具，以及现有工具集未能填补的政策空白。

　　报告研究结果支持几项建议，这些建议将有助于联邦政策制定者更好地设计和针对政策工具，以增加国内对关键矿产的获取。鉴于联邦关键矿产政策环境正在迅速演变，并涉及大量政府实体，将每项建议分配给特定实体具有挑战性。相关实体包括战争部、能源部、商务部、财政部、内政部和国务院；美国贸易代表；出口-进口银行；发展金融公司；以及美国国会。几项建议可能需要多个实体之间的协调。因此，报告建议主要针对国家安全委员会以及参与协调关键矿产政策工作的各种跨部门机构，包括国家经济委员会、贸易政策工作人员委员会、国家能源主导委员会和国家科学技术委员会的关键矿产小组委员会（Renshaw and Slattery, 2025; U.S. Embassy and Consulates in China, 2026）。这些建议包括以下内容：

　　1、确保所有关键矿产政策项目均具有竞争性，并向符合条件的申请人开放，采用客观透明的资格与授权标准。政府未必具备足够的知识或适当的激励机制来识别政策支持的最佳受惠者。

　　2、提高资本支持计划（如赠款、贷款和贷款担保）的可获得性、响应性和透明度。寻求此类支持的企业往往缺乏应对复杂申请流程的能力，或无法支撑漫长的审批周期。

　　3、停止对关键矿产生产商的政府股权投资，转而将低成本债务作为主要的资本支持工具。股权投资会引发治理问题并稀释公司的控制权，而且税收和特许权使用费已经为政府提供了类似的收益。

　　4、无限期延长关键矿产生产税收抵免。业界普遍认为生产税收抵免既有帮助又高效；对其持久性的确定性将激励在存在战略市场需求和潜在国内生产能力的地方进行生产。

　　5、扩大努力，为许可审批和诉讼风险管理建立简化路径和可预测的时间表。围绕这些问题的不确定性使商业规划复杂化，并阻碍投资者。

　　6、将进口关税限制在至少具备一定国内产能的材料上。更广泛地应用关税可能会适得其反，因为这会提高投入成本，从而阻碍由这些材料制成的下游零部件的国内生产。

　　7、在多边贸易协定中纳入具有显著采矿和加工能力的国家。在提高国内矿产生产能力之前，扩大国内矿产加工和精炼能力将需要获得可负担且可靠的国外原料。与生产国签署的协定将有助于实现这一目标。

　　8、当针对特定商品或价值链细分领域时，应考虑各项政策工具的相对优劣势，并重点关注与目标市场最相关的工具。例如，拨款最适合促进创新，资本支持更受小型利基市场青睐，而规模较大的成熟市场则可能从利润和需求支持中获益更多。

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