贺雪峰：如何理解征地冲突——兼论《土地管理法》的修改

　　《思想战线》2018年第3期

　　贺雪峰，武汉大学社会学系教授、教育部长江学者特聘教授

　　摘要：

　　当前学界关于征地冲突的讨论，存在三种不同的解释范式，分别是维权范式、博利范式和制度范式。为了减少征地冲突，学界一直呼吁要调整甚至是取消土地征收制度。2017年5月份，国土资源部网站公布了《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)，其中对土地征收制度进行了比较大篇幅的修改。本轮的《土地管理法》修订，预设了现有征地制度存在不合理性，从制度层面解读征地冲突现象。站在利益博弈的角度看，《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)对土地征收制度进行的修改并不能消除征地冲突，相反，在中国城市需要征收土地的现阶段，因为新的征地制度改变了农民维权或利益博弈的预期，而可能引发更多更不可控的利益博弈与征地冲突。现行征地制度优于《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)的修正，也优于当前学界与政策部门的激进主张。

　　关键词：

　　征地制度;《土地管理法(修正案)》(征求意见稿);利益博弈;城市化

　　一、解释征地冲突的三种范式

　　最近10多年时间，征地冲突一直是社会热点问题，引发巨大社会关注。征地是当前引发农民上访和群体性事件的重要导火索。学界对征地冲突有两种截然相反的解释范式。一种是农民维权的模式，即地方政府征地时违反了法律，侵害了农民的权利，农民奋起反抗维护自己权利，这就是当前学界流行的维权话语。

　　另外一种解释范式是利益博弈范式，即土地征收过程中存在大量模糊利益空间，征地时各方利益主体为了利益最大化，会进行激烈的利益博弈，并因此产生征地冲突，包括上访和群体性事件。

　　除以上两种解释范式以外，关于征地冲突还有第三种解释范式。即认为产生征地冲突的主要原因是征地制度不合理，具体表现在三个方面：一是征地补偿太低，二是征地缺少协商性，三是征地范围过宽，非公共利益的征地是造成征地冲突的主要原因。这样一种解释范式可以称为制度范式。

　　在征地实践中，地方政府倾向低价征地，尤其是中西部地区的地方政府财政实力有限，缺少给农民足够征地补偿的财力，征地过程中不经过农民同意即强征强拆，引发征地冲突。正是因为过去出现了比较多的侵害农民利益的征地冲突，中央才一再强调不允许强征强拆，强调要给予土地被征收农户足够补偿。同时，对于媒体报道的强征强拆引发恶性事件一律进行了严厉的处理。最近10年时间，征地拆迁中给予农民的补偿快速提高，征地拆迁中的恶性事件也大幅度下降。应当说，当前地方政府在征地拆迁中侵害农民合法权利的情况大幅度减少。反过来，因为中央不允许强征强拆，农民就可能为了获取更多征地拆迁补偿而与地方政府博弈，索要超过法律规定的利益。越是地方政府进行建设必须征地拆迁的区域，农民就越是可能集体行动起来要求更高补偿。且农民越是团结，越是坚持，就越是可能逼迫政府让度出利益，获得好处。更为甚者，征地拆迁中会出现敢于搏命的钉子户，即使只有他一户反对，也足以阻碍征地拆迁，钉子户越是坚持，地方政府就越可能让步，否则就可能发生恶性事件。问题是，地方政府对一户钉子户让步给予了超额利益，其他农户就会觉得不公平，认为老实人吃了亏，也会向地方政府索要利益。这样一来，在当前农民的集体行动逼迫地方政府提高征地拆迁补偿标准的情况下，已经被征地拆迁的农户也会向地方政府找补，要求地方政府补回过去征地拆迁的不足。