吕德文:政府不是“甲方”

2021-12-15
作者: 吕德文 来源: 环球时报

  近日,一段“城管抢走老农甘蔗”的视频在网上流传并引发热议。随后,该视频得到证实,事发江苏南通海门三星镇,涉事者是政府购买市容管理服务的第三方公司人员。事后,地方政府解除与外包公司的合作关系,有关责任人也被问责处理。在此番事件中,人们关注的焦点是,外包公司到底有没有权力、资格承担管理责任?

  自上世纪90年代以来,“政府购买服务”作为新公共管理改革的重要方法,被引入到国内。此后,这一制度被广泛运用于各领域。客观地说,随着服务型政府的建设,政府承担的公共服务越来越多,政府能力有限,且效率并不一定高,通过购买服务的方式外包给第三方,让专业的人干专业的事,本是一个合理的选择。

  理论上,“外包”一般适用于公共服务领域,在管理尤其是执法领域甚少运用。长期以来,地方政府主要是依靠协管制度来解决管理力量不足的问题。在笔者的调研中,几乎每一个管理领域,都有数量不等的辅助管理人员。尤其是在“劳动密集型”的管理和执法岗位,比如城管和公安、交警,大量依赖辅助管理人员,也就是通常所说的“临时工”。曾几何时,“临时工”滥权现象也一度是舆论关注的热点事件。这些年来,政府部门对“临时工”的管理和使用,已经形成了比较完善的制度,在实践中也有经验去处理较为复杂的问题。比如,通过正式人员的“带队”制度,解决了“临时工”可能存在的越权执法问题。或者通过技术手段,比如基层执法普遍采用执法记录仪,以及规范化的执法程序,避免执法冲突和争议。

  但是,随着近些年来很多地方的城市管理要求提高,政府内部的“临时工”制度,已经远远不能满足基层管理和服务的需求。于是,“外包”制度溢出了“政府购买服务”领域,基层政府的管理也越来越多地使用外包人员。尤其是对于城管这种需要大量人力资源的领域更是如此。城管体制这几年有很大的进步,2016年8月,住建部首次倡导城市管理“721工作法”,即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决,要求各地改进工作方法,变被动管理为主动服务,变末端执法为源头治理。客观而言,要提高管理和服务水平,必须建立在较高的人力投入基础之上。因此,基层政府引入“外包”公司,参与城市管理与服务,也就成了不少地方的选择。

  毋庸置疑,城管部门有了外包人员的确是省心省力。在外包制度下,城管部门从原来的城市管理者,变成了监督者。基层政府可以将上级下达的各种考核指标,转化为外包协议的内容,用于约束第三方公司。而第三方公司为了达到委托方的要求,也就要想尽办法维持城市秩序。以至于,在特定情景下,难免产生冲突,违背制度的初衷。

  “外包”制度本身是中性的,但如何运用这一制度,却反映了政府的施政理念。将政府购买服务制度运用在不合适的领域,必定会出现水土不服的问题,甚至还可能形成反噬。比如,我们在调研中发现,一些基层政府越来越蜕化成政府购买服务制度中的“甲方”,很多本来应该是政府去做的事,都委托给了第三方。不仅基层的服务和管理事务可以外包,甚至连党建以及为弱势群体服务,也可以外包给咨询公司、社工机构等。甚至还有地方一条系统里的事,所有的政策过程都依靠第三方。比如,在城管系统,上级部门对下级的市容考核,主要是通过第三方进行考核评估;下级搞好市容市貌,也依靠第三方管理。而作为治理主体的城管部门,就只是甲方而已。

  如此,我们需要厘清政府购买服务的适用范围。政府是为人民服务的政府,只有和群众接触,服务群众,才能提高政府治理水平,提高党和政府的威信。而通过市场化的机制去“服务”群众,哪怕效果再好,也不能增强群众的获得感。反而,因为缺乏有效监督,很可能导致公共资源的浪费,以及群众的反感。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

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