吕德文:疫情之下众生相,数字治理的前提是关照社会

2022-03-04
作者: 吕德文 来源: 边码故事

  疫情可谓透视了人生百态。两年多来,全国多地出现了散发疫情,流调信息中的复杂群像,常常引起人们的关注。

  比如,有出入高端商场的白领,有精心制作旅游路线的游客,有吃遍全城的退休大爷,有准时上下班过着两点一线生活的上班族,还有出入20多个地方打零工的“最辛苦的中国人”。显然,流调的目的是为了疫情防控,让人们准确获悉疫情传播信息,方便个人采取合适的自我保护措施。但流调信息的公布,却也折射了复杂的社会情理,它必然涉及到人们对于共域与私域、责任与权利、秩序与自由等边界的探讨。

  因此,疫情防控中的数字治理,看似是一个中性的技术行为,却是一个关涉人心的治理。

  吕德文

  武汉大学社会学院教授

  01.

  疫情防控中的“人心治理”

  疫情防控包括救治和隔离这两个关键环节。隔离既包括将传染病人从社会中识别出来,并采取措施将其从社会中隔绝开来,也包括限制人口流动,制造人与人之间的关系隔绝。因此,隔离不仅是医学实践,还是一套技术装置,它在建立新秩序。以“隔离”为核心的疫情防控策略是否可行,在某种程度上取决于人们对疫情“新秩序”的适应性。

  常态化疫情防控的矛盾在于,人们要维持习以为常的生活习惯,往往是建立在反社会机制基础之上的。比如,隔离往往是激活“以邻为壑”等反社会机制的催化剂。春节前,河北邯郸的一位村支书,公开表达要赶走处于疫情中的“河南(安阳)人”。而事实上,疫情爆发两年来,不少地方公开歧视来自其他疫区的返乡人员。武汉疫情爆发后,笔者有多位返乡学生在老家被封门拉横幅,横幅上用大字体写上“此户有武汉返乡人员,禁止出门!”。

  运用大喇叭、拉横幅以及举报等方式,通过激起民众的恐惧来开展疫情防控工作,是典型的社会排斥机制。疫情防控将流动人员和固定人员区隔开来,并将“流动”本身视作社会安全的风险因素,无异于否定社会的流动性。然而,流动本身是现代社会的一个特性,对流动人员的警惕,必定会侵蚀社会信任,影响社会秩序。

  比如春节返乡期,是每个中国人表达亲情和乡情的关键时期。但是,一些地方在疫情防控中却层层加码,变相阻碍人员返乡。绝大多数省份对于来自外省的返乡人员,哪怕是最低层次的放开措施,也存在加码行为。比如,对于有中高风险区的所在县市的低风险区返乡人员,实施居家医学观察和核酸检测;对于从未发生疫情的地区返乡人员,则提供48小时核酸证明,且返乡后还要做核酸检测。而很多地区,加码的程度更高,对哪怕是只发生一例疫情的低风险区返乡人员,也采取劝返措施。

  中国社会稳定的一项重要社会心理基础是家庭和家乡。当个人遇到人生挫折时,家庭是港湾,是可以提供心灵安顿的场所。而在外拼搏的人,成功可以荣归故里;失败了可以返乡退守。也因此,村庄对那些离乡人员的主流心态是接纳和团就,社会排斥并不适用于这些流动的“自己人”。

  笔者在武汉疫情爆发之处时比较过各地对返乡人员的心态。总体上,村庄内部竞争和分裂占据主导地位的村庄,很容易对返乡人员采取公开的排斥措施,如封村堵路,封门,乃至于采取强制干预措施,都是有可能的。这些排斥措施,不仅容易获得村庄内部分裂力量的支持,政府针对少数人的强制措施也有较强的社会基础。那些比较分散,人际关系原子化的村庄,则容易采取隐形的社会排斥措施,居民之间相互监视、举报盛行,但政府一般不会采取公开的强制措施。而那些社会整合程度较高的村庄,则会对返乡人员采取团结和接纳的措施,如会对返乡人员提供服务,并在服务过程中提出要求,政府亦会采取容忍度较高的措施。

  危机往往是催生社会分裂的导火索,也是加强社会团结的契机。在疫情期间,一个地方是加深了社会分裂,还是加强了社会团结,不仅仅取决于社会文化,还取决于政策,以及政策实施的技术条件。

  客观而言,疫情防控实行“四早”原则,将流动人口以及感染风险及早识别出来,是必要的政策措施。但因识别的精准度不够,政府就只能依靠传统的社会动员方式搜寻信息。由此,关于人心的治理和政府的信息能力密切相关。

  02.

  基层社会的信息“黑洞”

  基层社会中的信息,对于政府而言可谓是一个“黑洞”。国家掌握了全国人口的宏观数据,但未必清楚某个特定区域和特定群体的衣食住行等具体信息。在2019年底和2020年初的疫情爆发之处,各地在开展社区防控过程中,花费了大量精力摸居住人口底数。一些老旧小区、自建小区、城中村等长期没有有效的公共服务,也没有物业管理,导致这些小区成了基层干部眼中的“白区”。笔者在调研中发现,正是通过疫情防控,基层党委政府通过党员干部下沉行动,才最终掌握了基本的居住信息。尽管如此,城市社区是一个高度流动的居住空间,居民信息一直在变化,乃至于后面发生疫情的城市,仍然需要通过“敲门行动”等方式来掌握基础信息。

  尤其关键的是,疫情防控是一个突发事件,政府的日常信息监测并不一定包含相关内容;即便涵盖了疫情防控所需要的信息,也未必能够有效运用。在疫情防控初期,传染病信息直报系统的有效性曾一度被舆论质疑。尽管非典以后,国家花费大量精力建立了信息直报系统,但种种迹象表明,这一系统的信息传递遇到了阻塞。概言之,信息仍然需要层层审核把关,并未真正实现“直报”。而更为普遍的状况是,很多防控信息根本并没有收集和整理的渠道。这也就不难理解,在疫情防控过程中会出现“表格抗疫”的情形。

  与信息直报系统相类似的是,每个城市流调力量差异极大。在很多城市,由于流调队伍有限,且专业人才缺乏,使得流调的质量不能保证。比如,大多数城市在开展流调工作中,严重依赖于社区工作人员和其他部门的工作人员。很多城市都出现过未经审核和处理的原始流调信息被泄漏,当事人隐私被侵犯的情况。哪怕是公开的流调信息,也存在过度公开个人隐私,引起人们“吃瓜”的弊端。迄今为止,受制于缺乏标准化的操作模式,也就不可能有高效的信息收集、整理和发布。

  笔者及所在团队在武汉疫情防控中做过广泛调研,感受最深的是,基层防控中的人力和物力缺乏,可能只是表象,深层次的难点在于,基层无法有效掌握和防疫有关的信息,这导致上级的防控政策和物资供给与社区居民之间的需求之间,存在巨大张力。疫情期间,社区书记每天要接几十上百个电话,协调群众的诉求,贯彻上级的指示;社区其他干部的疫情防控的主要工作也是统计各种信息。而送医送药、生活保障、小区守控等工作,只能动员下沉党员干部和志愿者参与。

  信息“黑洞”不仅表现为政府无法掌握全面精准掌握基层社会,还表现为即便有了信息,但疫情防控中的不同主体,对“信息”的解读并不一致,由此可能制造社会混乱。通常而言,对于疫情防控这样的专业事务,专业判断对信息的解读至关重要。但通常情况下,医学共同体的专业定义,也需要一定的时间进行探索和磨合。比如,在新冠肺炎刚出现之时,从病原学的研究看,只能被认定为是“不明原因肺炎”;到基因测序出来后,才被确定为是一种“新型冠状病毒”。而公共卫生专家通过流行病学研究,对病毒传染性作出了没有证据证明人传人、有限的人传人和人传人的不同判断,也为公共决策提供了不同依据。

  如此,哪怕决策部门想要“科学决策”,也并不一定具备条件。更何况,决策本身也受制于政策的模糊性。不同决策会产生不同的后果,而这些后果所产生的行政责任具有不确定性。在实践中,很多地方政府倾向于采取“一刀切”和层层加码的办法开展疫情防控工作——哪怕这一决策必将干扰群众的正常生活,原因就在于按照常态化防控措施开展疫情防控工作,很可能因为意外情况被追责,但“一刀切”政策却有助于避责。

  更重要的是,专业判断以及公共决策,并不能直接定义实际社会情境。有关疫情的科学认知和公共政策,只有转化为社会共识以后,才会影响人们的行动。疫情的情境定义有特定的社会-心理基础。一般而言,疫情总是在社会恐惧、道德争议和一致行动中获得具体的情境定义。不同的社会和文化,对疫情的反应和适应性也有差别。但麻烦就在于,个体的恐惧常在,但恐惧的理由却不一致——有些是对生命安全的恐惧,有些则是对个人自由被限制的恐惧。由此,道德争议总是难以避免,人们的一致行动往往是一群人对另一群人采取攻击行为。这种社会撕裂,进一步加剧了信息“黑洞”带来的治理困境。

  03.

  疫情防控能力的基础

  客观上,尽管现代社会的数字化水平很高,人口、居住、交通、购物等信息都已经数字化,但对于疫情防控而言,这些数字信息并不足以完全支持疫情防控需要。一方面,不同的信息分散在各个数据系统中,这些系统并不互通,零散的、没有结构化、未经过分析的信息,就不是有效信息。另一方面,不同人群的信息数字化程度不一样。一些“三不管”小区的信息之所以有缺失,并不仅仅是因为治理力量渗入程度不够,还可能是居住在这些社区的群体是信息数字化程度较低的群体,比如,老年人、进城务工群体等。客观上,疫情防控是否有效,一方面取决于信息数字化水平,另一方面还取决于治理技术与信息的呈现方式之间,是否匹配。

  健康码是一个将防疫信息数字化的过程。这一系统将人们的出行、体温、核酸检测和疫苗接种等信息合成并加以数字化处理,理论上可以有效减轻信息收集的人工成本。问题在于,健康码在实践中并不能完全做到信息收集的全覆盖,比如,有些群体因为无法使用智能手机,其信息就不可能数字化;有些场所不具备记录信息的条件,或者说一些场所并不强制留下到访人员的形成信息,所以人们的行程信息事实上做不到完全的数字化。

  最为关键的是,健康码本身是行政分割的产物,事实上存在数字鸿沟。比如,全国各地的健康码并未统一、互认,甚至各个城市的健康码也是各自为政。而健康码里面的数据,也存在部门分割,如卫生健康、公安、交通等部门,往往还存在数据分割。就目前情况而言,有些城市的健康码很大程度上是在加剧科层体制“各自为政”的弊病,并未提高行政效率。因此,一旦发生疫情,健康码并不能完全起作用,各地还是要使用大量的人力物力展开排查。电信、社区、卫健等部门,仍然会出现重复工作的情况。

  在这个意义上,哪怕是政府的信息能力足够强大,也并不意味着基层社会的信息“黑洞”可以完全化解。在一定意义上,基于数字技术和信息系统的治理方法,其前提是能够有效“关照”基层社会。而如果技术治理成为一种“程序”嵌入到疫情防控中,却无法“关照”复杂社会,很有可能导致“反向适配”的后果。为了让治理技术顺利运作,基层花费大量人力物力去做脱离实际的工作。一些单位和小区为了疫情防控,纷纷建立人脸识别系统,但这一系统也就仅仅是一道屏障,仍然要辅助大量人力才能工作。甚至于,在疫情已经消失的情况下,这些系统也在运作,无形当中增加了社会的运转成本。而这些已经不是技术本身能够解决。

  数字化水平和政府基础能力相辅相成。通常而言,政府能力较强的情况下,数字运用就会比较发达。上海等发达城市的精准防控做得比较好,也取决于密集的摄像头系统,以及数量庞大的流调队伍。反过来,数字技术的发达,也会促进政府治理能力的提升。客观上,疫情防控水平是地方治理水平的一个侧面。城市治理体系高度依赖于正式体制,依靠行政方式开展疫情防控。城市治理的正式化,客观上也要求治理信息的标准化。数字化的信息往往是标准化的信息,这本身有利于提升治理水平。

  扩大而言,疫情防控考验政府治理体系和治理能力,这其中,包括政府的监管、统领、吸纳和整合能力都极其重要。只有有效监管疫情和经济社会指标情况,国家才能建立统筹疫情防控和经济社会发展的合理政策;只有有效地统领政府和其他社会组织人员,才能有效贯彻疫情防控政策;而只有善于吸纳社会中的不同意见,并根据这些意见整合不同群体的利益,才能让公众理解疫情防控政策,以最小的社会代价实现疫情防控目标。在这其中,建立在信息收集和运用基础之上的认证能力,是国家治理基础的基础。

  在理想状态中,政府治理模式主要有两种:集中和分散。在集中治理模式中,决策、执行、评估等每一个政策过程,都高度集中在上级和特定机构中。而分散的治理模式,往往采取分散决策,多元主体执行等方式。集中治理模式意味着权力中心需要掌握足够的信息,需要解决上下级之间信息不对称的问题。在某种程度上,分级管理是解决信息不对称的一个有效办法,即通过不同治理层级之间的分权,来分散因信息不对称可能带来的系统性风险。就治理实践而言,几乎每一个国家都建立了复杂的政府治理模式。比如,有些重大事务往往都倾向于采取集中治理模式,一些具有地方差异性的事务,才采取分散治理模式。

  疫情防控是一个极其复杂的治理实践。客观上,传染病防治的流行性特征,要求疫情防控必定是集中治理模式。唯有集中治理,才能及时监测到各地疫情信息,防止瞒报、缓报;才能统领官僚体系,让各部门和各层级充分履职;才能吸纳和整合社会上的不同意见,为抗疫凝聚人心。概言之,最大限度地统筹防疫资源,是实现早发现、早报告、早隔离、早治疗等防疫工作原则的前提。中国在疫情爆发初期即建立了一些行之有效的疫情防控机制。比如,中央和地方各个治理层级都建立了联防联控机制,且采取准军事化方式抗击疫情,便是一种集中治理方式。与此同时,疫情防控亦需回应群众的多样化诉求,需要广泛的社会动员,基层需要自主解决社区防控、物资保供等问题,这就需要分级管理,充分发挥地方积极性。

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