田先红：如何在基层治理中找回群众
群众是基层治理现代化的主体。基层治理现代化归根结底是为了群众，依靠群众。党和国家强调，推进基层治理现代化，要以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，要坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体；要建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系，使基层群众自治充满活力。这些政策精神都充分彰显了群众在基层治理现代化中的基础性地位。在很大程度上，基层治理就是做群众工作。如何与群众打交道，深入群众，发动群众，是基层治理的主要内容。是否善于做群众工作，直接关系到基层治理现代化的实现。然而，当前基层群众工作却存在一系列不可回避的现实问题。
当前，基层治理体系呈现出诸多异常积极的面向。上级安排的治理任务大量增加，特别是一些部门将业务工作中心化，形成多中心工作格局，这带来多中心工作、多元治理任务目标与基层资源有限之间的矛盾。基层干部将有限的资源应对上级的多元治理任务，必然疲于应对，难以有充足的时间精力做深入细致的群众工作。
另外，大量的短线工作、应急性的工作，挤占了基层干部的时间精力，使其无法腾出足够的时间精力来思考和规划长期性、基础性工作。从人居环境整治、美丽乡村建设，到房屋排查鉴定、脱贫户监测、防汛抗旱、国土整治等，都需要村干部完成“最后一厘米”的操作。一些村干部抱怨：“所有的事，都要村里兜底。”
调研时，基层干部反映较多的是卫星图斑整治问题。上级要求村干部手机下载APP。一些村干部说，在接到上级的卫星图斑整治任务后，他们按照导航找到图斑定位所在地，却发现是一块石头，或者是一座坟，或者是一条河流。村干部每次都必须到指定位置拍照上传图片进行销号。还有的卫星图斑标识出需要整改的地块位于大山里，而且这些地块都长期无人耕种，已经长了很高的灌木、树苗或杂草，挖机等工具无法进入，无论是机械或人工都无法整治。即使整治了也无人耕种。基层干部在疲于应付上级安排的各种短线的、难以体现真实意义的工作任务，自身也在工作中产生怀疑，形成消极情绪。积极的治理体系与有限的治理资源，积极的治理体系与消极的基层干部，短线工作的大量增加与基础性工作的匮乏，是当前基层治理的严峻现实。这极大地挤压了基层干部做群众工作的空间。
当前基层治理体系的另一特征是刚性化增强，这使基层干部难以做好群众工作。基层治理中盛行各种考核、排名，上级主要通过考核、排名压实工作责任，试图以此调动基层干部的工作积极性。特别是对于一些上级比较重视的工作，还往往实行跨层级考核、排名通报，比如省对县进行排名，市对乡镇进行排名。考核排名的频率较高，有周排名、月排名、季度排名和年度排名等。上级试图通过全过程管理，实现对基层干部的全方位监督。同时，上级还辅之以严厉的问责制度。一旦出现问题，立即要求整改，不讲道理。有基层干部说：“什么东西都往群里一发，你去做就行了，没完成就通报批评。”特别是地方一把手领导批示的事情，成了基层干部必须不折不扣完成的政治任务。许多基层工作都被提升到政治任务的高度，形成基层治理泛政治化的局面。
面对上级的高强度压力，基层干部难以做到因地制宜地开展工作，没有具体问题具体分析，不分轻重，不分青红皂白。有村干部反映，“搞人居环境整治，纪委来督办，要我们提前准备两个点给他们看。他们来了之后，你搞的两个点，他非不去，他非要上山，山上都没住人。山上的树叶、牛粪、野猪、野狗、野猫拉的粪，我们又不在那里住，扫那么干净干什么？”没有因地制宜，没有具体问题具体分析，政策执行就不可避免地与基层社会实际不符，跟群众产生冲突，也就无法得到群众的理解和支持。
在某地，当地农民长期以来都有“烧火粪”用于还田做肥料的传统。近年来，根据上级“减少污染”的要求，当地政府禁止农民“烧火粪”。政府还要求村干部在手机中下载安装火情预警APP。每当卫星监测到火警信息，便要求村干部前去查看。村干部按照政府要求去劝农民不要“烧火粪”。对于这一禁令，农民普遍不理解，他们表示这是流传千百年来的传统，跟大城市的汽车尾气相比，“烧火粪”的这点污染微不足道。一些村民甚至骂村干部，“不让烧火粪，你们给我们吃啊？”村干部遭遇了极大的工作阻力。无奈之下，村干部只能采取变通之策。一些村干部跟村民“合谋”，趁天色欲黑未黑之际，让村民赶快抓紧“烧火粪”，“沾着月光悄悄地烧”。据说此时卫星难以识别火情。在“烧火粪”时，还要安排人员就地守护，以免发生火灾。
又如，某地要求农村消灭冬闲田，给基层政府下达了种植“绿肥油菜”的任务。从科学上讲，种植绿肥油菜有利于增加土壤肥力，减少来年的化肥使用量。但在农民看来，他们世代种植油菜都是用来收菜籽榨油的。最主要的是不少农民家庭缺乏在村劳动力，而种植绿肥油菜需要耗费较多劳力，且种植成本较高，农民觉得不划算。村干部为了完成上级下达的面积任务，便号召农民种植绿肥油菜。许多农民都不愿意种植。一些农民还对种植绿肥油菜的做法冷嘲热讽。无奈之下，村干部不得不租用一些种粮大户的冬闲田，由村集体出资雇请拖拉机耕田。为了防止基层干部作假，上级要求基层干部在耕地前、中、后的各个环节都提供佐证材料。基层干部使用水印相机将耕地的各个环节拍照留痕，以备上级检查。出于减少资金浪费的考虑，一些村干部还与其他村合谋，共同出资租用他人的冬闲田，耕地费用由几个村平摊。一旦某村被上级抽中作为检查对象，就将他们共同租用的田块定为该村所耕。
由于政策与地方性知识“打架”，基层干部的工作难以推动。处于夹缝之中的基层干部不得不委曲求全，与上级玩“捉迷藏”的游戏，形成制度变通和软化的局面。大量的精力耗费在这些琐事之中。久而久之，一些基层干部产生无意义感，变得越来越消极。有基层干部感叹：“吃了这碗饭，你没办法。”积极、刚性的治理体系与消极的干部，成为当前基层治理的重要问题。一些地方官员的官僚主义、教条主义，使基层治理产生严重的内耗，付出高昂的治理成本。这是基层治理不能承受之重。
最后，积极的政策与被动的农民之间存在较大的张力。当前，地方政府急于改造乡村社会，提升乡村建设标准，改善农民生活质量。由此，地方政府出台了各种积极的政策，比如美丽乡村建设等。地方政府的初衷当然是好的。但问题是农民群众是否买账。我们看到，在各种政策实施过程中，农民往往秉持一种看客的心态。一些农民对政策不理解，甚至产生抗拒心理，乘机谋利。地方政府出了钱，费了神，却没有讨到群众的好。可谓好心办了坏事。问题当然不是出在农民身上，归根结底还是群众工作方法出了问题。一些地方政府没有真正从群众真实需求出发来制定和出台政策，而是从政绩出发，根据政绩需求、打造政绩亮点的要求来制定政策。群众成为客体，而不是主体。群众是政策的被动跟从者、受动者。这就难免在地方政策与农民需求之间产生错位，进而引发农民的不理解、不满意。基层干部去执行一项与农民真实需求错位的政策，必然不可能得到群众的理解和支持，做群众工作也就容易碰壁。
综上，积极的治理体系与消极的基层干部、积极的地方政策与被动的农民群众、多元化的治理任务与有限的治理资源、短线工作的大量增加与基础性工作的匮乏，构成了当前基层治理中的主要张力和矛盾。这些张力和矛盾是基层群众工作的难点、堵点所在。在推进基层治理现代化过程中，我们仍然需要追问一个元问题，究竟是谁的现代化？基层治理现代化是为了谁、依靠谁？只有明确了这一问题，才能为基层群众工作培根铸魂。
未来要在基层治理中找回群众，一方面，要落实基层干部做群众工作的责任，推动干部深入群众、密切联系群众，避免基层政权、基层干部悬浮于基层社会；另一方面，要给予基层干部做群众工作的空间，要给基层干部降压减负，要突出政策重点，避免眉毛胡子一把抓，使基层干部能将有限的治理资源投入到真正需要重视的、贴合群众真实需求的事务上。唯如此，才能真正找回群众！
（作者系华中师范大学中国农村研究院教授、博士生导师；来源：昆仑策网，转编自“新乡土”，修订发布）
