基层治理中的“干部干、群众看”
【基于市场逻辑的服务型政府建设就是一种“不依靠群众、不组织群众”的路径】
【摘要】在近年的基层政府公共服务实践中，“干部干、群众看”的现象普遍存在。这一现象的产生主要源于我国“为人民服务”的政府服务理念正在被“为顾客服务”的市场服务理念所替代，从而使原本“官民共治”的基层公共服务模式转换成了市场化服务模式。在我国“为人民服务”的理念中，“人民”从来都不是单一的个体，更不是顾客。“为人民服务”是为大多数人的共同利益服务，而不是为市场上差异化的个体利益服务。因此，以顾客为导向的西方公共管理理论在我国服务型政府构建中未必具有指导的适用性。立足于我国传统和现代的国家与社会关系，从为人民服务、党群关系、干群关系等中国式现代化的实践话语和经验中对服务型政府进行本土化重构是可行之道。
一、现象与问题
从实践看，基层政府向服务型政府的转变始于2006年的农村税费改革。由于农业税费的取消，基层政府职能发生了巨大变化，从“收粮派款”“刮宫流产”转变为乡村建设、精准扶贫和乡村振兴。用基层干部的话说，基层政府从之前的向农民“要钱”转变为向农民“发钱”，从之前的“兑现”转变为现在的“服务”。在税费时代，由于税费任务的层层加码，基层干部向农民“要钱”的过程充满着冲突与对抗，这导致干群关系极为紧张。在资源下乡的后税费时代，基层干部向农民“发钱”和“服务”的过程应该是一个和谐的合作过程，干群关系也应当是充满温情的友好关系，村民自治也应该更充分。然而，我们的调研发现，这种在理论逻辑上应该发生的变化却未在基层服务型政府建设过程中出现。相反，基层干部抱怨群众“不知足、想要的太多”“希望政府什么都给他（她）做好”；群众则抱怨干部“不公平”、质问干部“我为什么不能享受（政策）”。这种不符合逻辑设想的乡村关系、干群关系集中体现在“干部干、群众看”的现象中。
“干部干、群众看”是指原本依靠干部与群众共同参与完成的基层公共事务变成了基层干部单方面的责任与义务，群众不仅不参与，而且在一旁观看。比如乡村森林防火、防洪防汛、早稻生产、村庄环境卫生等与农民自身生产生活息息相关的事务，普遍出现了“干部干、群众看”的现象。受访的乡干部说：
以前发生森林火灾时，群众第一时间敲锣通知村民，村民纷纷上山灭火。等乡镇干部赶来，火早已经被扑灭。现在就不同，看到山上冒火，群众一边观望一边问，乡政府怎么还没来人灭火呀？最后等到村干部发现了，才电话通知乡镇，乡镇立刻召集全镇干部，组织上山扑火。乡村干部在山上扑火，群众则在山下观望、用手机拍照。但现在大部分乡镇干部是“80后”“90后”大学毕业生，没有扑火经验，又加之大部分乡镇干部不是本地人（异地回避任职制度），对山上地形也不了解，风险很大。（LXY访谈资料，20210425）
再如，扶贫干部帮贫困户打扫卫生，贫困户却坐在一旁跷着腿看着。环境卫生整治时，全镇干部均下到各村打扫卫生，村民却一边看一边扔。哪怕是防洪防汛，也从原本基层干部与农民共同协作的事务，变成了现在“干部干、群众看”的事务：
每次防洪，守在堤坝上的都是乡村干部，几乎没有一位群众。最令人无奈的是，一旦洪水冲毁了农田，农户则要上乡镇上访，要求政府赔偿损失。一些地处湖泊江河边的乡镇，由于防洪压力大，乡村干部人手不够，只能花钱请农民帮忙防洪。现在无论什么事，都得给钱，不然没有人愿意做。即使是疫情防控时期，也都是乡村干部、社区干部轮流守交通卡口、量体温，群众不仅没有参与，而且还有许多不配合、强行冲卡的现象。（LXY访谈资料，20210428）
在基层实践中，类似例子还可以列举很多。问题是，在基层政府向服务型政府的转型过程中，为什么会出现“干部干、群众看”的现象？为什么没有出现我们之前所预设的合作型乡村关系和干群关系？这背后体现了什么样的服务型政府构建逻辑？
周少来从城乡二元结构的角度解释了“干部干、群众看”的现象，认为这是“任务型”干部和“离散型”群众互动的结果。“任务型”干部疲于应付上级派发的任务，只唯上不唯下，这与农村税费改革后权力上收的背景有关，也与“层层加码”“层层追查”的机制有关。“离散型”群众则是指农民在务工与务农之间职无定所，基层干部找不到“基本群众”的现象。周少来认为这是城乡二元结构体制及其转型矛盾导致的：农民工在大城市、县城与农村之间奔波流动，“留下来的‘老弱病残’，即使想参与乡村工程项目，也更多的是没有能力和精力去参与”。
然而，周少来的分析只针对农村地区的“干部干、群众看”，而没有注意到城市社区治理中也存在着类似情形。与此解释不同，本文认为“干部干、群众看”的现象之所以会出现，主要是因为西方公共管理理论中的“顾客是上帝”理念被深深地植入到我国服务型政府建设中，由此将我国原本“官民共治”的基层公共服务模式转换为“干部干、群众看”的市场化服务模式。后一种模式既不符合我国传统与现实的国家与社会关系，更不符合我国以“为人民服务”为理念的干群关系、党群关系。为此，我们需要在中国自身的传统与现实经验中对服务型政府进行本土化构建。
二、从“官民共治”到“干部干、群众看”
无论是传统还是现代，“官民共治”都是我国基层政府公共服务实践的最主要机制。比如，费孝通用“双轨政治”概括了传统国家“官民共治”的实践模式。这一实践模式的巧妙之处在于乡绅这一治理主体。乡绅原本是国家文官体系中的官员，告老还乡后进入乡村治理体系中，因此具有国家与社会的双重属性。他们在回应国家一统性和地方灵活性的问题上发挥着关键性作用，从而使看似平行的“双轨”体系有了交汇点。当自上而下的政策下达至乡村社会时，乡绅通过礼节性的拜访、协商或求助各级官僚体系中的亲友，将地方社会的需求自下而上传递给最高决策层，由此使原先自上而下的政策具有弹性，可以伸缩，也可以曲折变通，以适应地方社会的差异性。这种迂回的方式既维护了国家一统性的权威，又满足了乡村社会的地方性需求。也正因此，“双轨”体系下的国家与社会关系不是对抗性和竞争性的，而是协商务实的、以解决具体问题为导向的合作型关系。所谓“长老统治”“礼治秩序”“无讼”等对传统中国基层治理的描述,都表明了传统基层公共服务、公共秩序的实现主要基于“家国同构”的社会结构和“官民共治”的治理机制。
然而，传统的“官民共治”中的“民”主要以乡绅为主体，本质上是一种精英治理模式。新中国成立后，中国共产党通过“依靠群众”和“组织群众”等群众路线的方法建立了以群众为主体的“官民共治”模式，实现了基层公共治理的大众参与。在具体实践中，“依靠群众”就是依靠群众的智慧和力量，听取群众的意见。正如毛泽东所说，“‘三个臭皮匠，合成一个诸葛亮’，……我们应该走到群众中间去，向群众学习，把他们的经验综合起来，成为更好的有条理的道理和办法，然后再告诉群众（宣传），并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福”。“组织群众”则是团结和动员群众中的积极分子，通过少数带动多数，最终实现群众的普遍参与。因为“任何有群众的地方，大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。故领导者必须善于团结少数积极分子作为领导的骨干，并凭借这批骨干去提高中间分子，争取落后分子”,就能有效地动员群众参与到公共治理和公共建设中。也正是基于依靠群众、组织群众的“官民共治”模式，新中国建设时期开展了热火朝天的社会主义乡村建设，不仅兴修了大量的农田水利设施，改造了乡村公共环境卫生，公共治安也达到了前所未有的水平。改革开放后，虽然市场经济对集体主义思想有所冲击，但村民关于村庄共同体的认同依然存在。即使是那些走出村庄的成功人士，也依然具有承担公共治理责任的家乡情怀和责任感。所以，即使是税费时期，乡村干部仍然能依靠和组织群众进行防洪、防火，以及农田水利、公共道路和公共环境等公共治理。在新农村建设时期，干部也能依靠各村的理事会进行美丽乡村建设。
“干部干、群众看”现象的出现说明“官民共治”机制正在消退，政府与民众之间不再是合作型关系，而是服务与被服务的关系。正如一位受访的返乡民工所说：“既然现在政府强调服务群众，那肯定是干部为我服务的呀。如果要我跟你一起干，那叫啥服务，你去饭馆吃饭，会和服务员一起端菜不？”（KH访谈资料，20210603）这种将基层干部庸俗化为“店小二”的角色，是“以顾客为导向”的服务型政府建设的结果。也正是这种服务逻辑，使得原本共治的乡村事务变成了基层干部理所应当的“业务”，基层公共治理因此衍生出“干部干、群众看”的现象。
三、“为顾客服务”：“干部干、群众看”的生成逻辑
国内“服务型政府”的概念最早出现于2000年，代表性的文献是张康之的《限制政府规模的理念》。虽然这篇文章对服务型政府的内涵、性质、特点和运作机制均没有明确阐述，只是强调一种公共服务理念，但作者的问题意识以及对服务型政府概念的脉络梳理均源于20世纪90年代流行于西方的新公共管理运动。该文用大量篇幅阐述了这场运动的理念和核心价值，如“小政府、大社会”“小而能的政府”的政府规模，“企业家精神”的政府角色，“让管理者来管理”的政府职员的专业化、合理化，“掌舵”和“划桨”的政府职能定位。也就是说，虽然作者没有直接用西方新公共管理运动的相关理论来定义服务型政府，但他准确地把握了这场运动的精髓——企业家政府理论，呼吁政府要运用企业家精神来重塑公共服务，政府的角色要集中精力“掌好舵”而非“划好桨”，并由此提出以分权和限制政府规模为目标的服务型政府构建理念。之后，虽然研究服务型政府的文献越来越丰富、越来越复杂，服务型政府的概念也越来越泛滥、越来越混乱，但紧随其后的研究者在论述服务型政府时都明确地借用了西方新公共管理的相关理论和概念，比如管理的自由化和市场化理论，主张公共行政实践以效率和市场化为核心价值，认为服务型政府“必须用市场机制取代官僚机制”，同时引入市场效率观念，对政府服务进行绩效评估。总体而言，当时国内研究者对服务型政府的构建主要来源于西方新公共管理理论所倡导的规模有限政府和市场化有效政府。
张康之后来对国内服务型政府研究进行过反思，认为服务型政府研究存在“理论的误植”“历史的‘混搭’”和“方向的误导”等问题，对中国行政改革实践的影响巨大，因为“中国政府官员所获得的行政学知识，基本上就是新公共管理理论所提供的那些内容”。但这样的反思也只是停留于理论层面，很少有研究者从经验层面来反思和讨论服务型政府研究中的“理论误植”对我国行政改革实践和服务型政府建设所产生的影响。
从实践看，西方新公共管理理论对我国基层服务型政府建设的影响集中体现于以顾客为导向的市场化服务理念的塑造上。这种服务理念的实质是将政府为人民服务的公共服务理念转换成了为顾客服务的市场服务理念。比如，近年来，为了提高政府服务质量，不少地方政府设计了“满意度”指标，随机给群众打电话，询问对基层政府的服务行为是否满意，将其作为考核和评价基层建设服务型政府的主要依据。为了加快服务型政府建设的步伐，有些地方的市长热线、12345平台也已经下到村一级，村民可以随时拨打热线电话表达自己的服务需求。热线和平台再对村民诉求进行分类，形成“工单”，下派给乡村干部。乡村干部“接单”之后，必须前往村民家进行“上门服务”，解决村民所反映的诉求。对于乡村干部的服务，村民可以表达不满，要求重新上门服务，或是再次拨打热线形成新的工单。这种服务型政府的建设逻辑显然与市场服务逻辑相差无几：村民就是顾客，政府类似于市场主体中的企业，形成各类可以量化为工作量和考评内容的“订单”；乡村干部则被转换成了企业中的员工，要像快递小哥一样“接单”“处理上面所派的单”；政府也采用了企业“满意度”的评价体系，来考评作为员工的乡村干部。
但政府公共服务内容并非像商品那般属性明确、明码标价。村民的许多诉求本身是难以解决的复杂问题，或是一些涉及政策或法律变化的历史遗留问题，由于缺乏相关的政策或法规依据，根本很难解决。比如我们的调研发现，关于矛盾纠纷类的诉求最多。一位村民因为林地纠纷问题，3个月内重复拨打12次热线，形成12个工单，每个工单都要按流程处理。但工单派到属地后，依然很难解决。于是又引发更为激烈的重复拨打问题，重复性拨打引发基层干部无效或低效的重复性治理。此外，原本一些村庄内部或村民自己可以处理的小事，也要通过热线形成工单。比如村道上有烟头、杂物，邻居养鸽子影响自己生活，田地粪堆有臭味，甚至电灯损坏后，亦有农户拨打市长热线。
乡村社会公共治理的原本逻辑是“小事不出村”，但市场化的服务逻辑不仅使小事出了村，而且消解了村民自治和村庄共同体。因为村庄既是一个熟人社会，又是一个具有“自己人认同”的共同体，村庄的事就是大家的事，就是自己的事。一些诉求原本几句话就可以解释清楚，一些小事原本只需招呼一声，就能互帮互助，共同解决。但服务热线下村之后，之前无须出村的小事，几经周折之后形成了工单，又回到村里。乡村干部的日常工作只是接受自上而下的工单，而不是组织群体和动员群众，开展群体性自治活动。“接单”的乡村干部主动联系村民解决问题，上门服务，这表面上好像是服务群众、接近群众。但正式化的工单使干群关系增加了一层隔膜，异化了干部与群众的关系。干部和群众之间不再是熟人社会和村民自治中的共同体关系，更不是共产党群众路线中组织群众、动员群众和依靠群众的“鱼水情”关系，而是顾客与服务员之间的关系。被转成“顾客”的村民，也逐渐形成市场上“顾客是上帝”的消费态度，稍微不满意就要给差评。乡镇干部说，有些群众打电话时口气可硬了，说，“你到底帮不帮我们解决，我限你三日之内必须给我答复，要不然我就给你们打零分，还要去纪委、去督察组举报你们”（LYF访谈资料，20210603）。于是，为了得到“顾客”的好评和高满意度，乡村干部不仅不敢得罪作为顾客的村民，而且要想办法满足一些无理的诉求：
我们这里一个女村民，丧偶。只要她家里有点啥事，就要到我们政府来吵。有一次，她家里好像是进了黄蜂，也没被蜇到，却到我们这里来要钱，声称如果不给，就要在检查的时候说坏话、给差评。最后只能派人去给她搞掉了黄蜂窝。有一天，她说家里没凳子了，要乡镇给她搞两把凳子。反正什么都不自己解决，什么都要找政府，就差没找我们给她配个老公了。（WZY访谈资料，20210603）
一旦村民形成了“顾客是上帝”的消费意识后，其行为也如同一个市场的消费者，对干部所提供的服务进行比较，讨论哪个干部的服务水平高、服务质量好，最后要求提供同样高水平的服务。基层干部说，最怕将贫困户集中到一起开会，因为贫困户会相互比较。如果有一户贫困户说帮扶干部帮他做了饭，其他农户也就会要求帮扶干部帮他们做饭，否则上级来考核，他们就给帮扶干部打不及格（会议记录，王小军转述，20210506）。贫困户的相互比较其实就类似于消费市场上的“货比三家”，是一种很自然的理性选择行为。但令乡村干部头疼的是，无论自己如何提升服务水平，服务对象都会提出更高的服务要求。比如一位扶贫干部无奈地说：
我自己掏钱给我的扶贫户买米买油，但他嫌我的米不好，要我给他买东北大米。他说那个米吃起来香，比较符合他的口味。每逢过年过节，他就打电话催我去给他送东西，有急事耽误一两天没去看他，就电话威胁说要给我差评。但是，我每次提着东西去看他时，就会引发其他的村民不满，质问说“凭什么给他送东西，我们却没有？”这导致人人都想当贫困户。（LM访谈资料，20210402）
在市场服务的逻辑中，商家拼服务，是为了更高的收益，顾客与服务者之间是一种平等的交换关系。所以，服务越好，收费越高或顾客越多，商家最终收益越多。但这种市场的服务逻辑运用到政府的公共服务中后，则变成了服务越好，要求越多，政府越来越难以满足越来越多的要求，村民便永远不满意。正如一些村干部所说，“不合理的问题，你不答应他的诉求，他就永远不满意；因为要提升满意率而不坚持原则，就会有更多群众不满意，甚至跟风拨打”（转述陈辉访谈资料，20201102）。
更为严重的是，当基层政府将“顾客是上帝”作为先进服务理念实践时，不仅助推了民众对政府公共服务的攀比心理，培养社会“巨婴”，而且造成了不必要的财政资源浪费。比如，在新冠疫情防控期间，南昌市对封控区的居民免费提供必要的生活用品。该市高新区的某位居民要求社区配送特定品牌的水果、牛奶和肯德基套餐。区政府本着“顾客是上帝”的服务理念，满足了这位居民的个性化需求。但该居民在朋友圈炫耀之后，导致同一小区的居民也要求按同等标准配送。于是，区政府不仅给所有封控的小区免费配送高档的水果、牛奶和肯德基套餐，而且以“自家的居民自家宠”为口号，大肆宣传该区的“高端服务”。然而，这又导致南昌市其他封控区居民的不满，也要求按高新区的标准配送生活物资。于是，全市基层政府的配送服务开始竞争，从基本的生活必需品上升到了五星级酒店的配餐标准。自媒体平台上也充满着对所配高档生活物资的各种炫耀，并且矫情地抱怨“根本就吃不完”。然而，居民矫情的背后却是公共服务的内卷和一些基层政府的负债累累。这种内卷的后果是，政府一旦以高标准去满足“顾客”的需求后，其之后的低标准公共服务就无法被“顾客”所接受，那么政府的基本公共服务也就难以为继，而高档的公共服务最终会导致基层政府陷入越来越严重的债务困境中。
公共服务的标准在“投诉—‘货比三家’—再投诉”的恶性循环中不断加码，顾客们自以为获得物美价廉的商品（哪怕他们不需要），却不知这种行为隐性地增加了治理成本，终将使代表全体人民的政府陷入债务困境。公共服务与私人服务有本质的不同。正如财政社会学家Grauhan等人所指出的，教师，启迪了心灵；医生，使病人健康；社会工作者，创造社会条件帮助需要的人，他们通过“平等”地与人“打交道”，在相互合作的劳动过程中创造真正的公共服务，而这些公共服务难以作为“商品”以“价格”的形式被计算，其真实价值也就无法被衡量。但“顾客是上帝”的治理理念将公共服务与私人服务混为一谈，导致公共服务的异化。
四、“为人民服务”：基层“官民共治”服务型政府的建设
新公共管理理论风靡之时，就有不少人对其市场化的政府理论服务理念提出了质疑和批评。比如21世纪出现的“新公共服务”和“新公共行政”,直接批评了新公共管理理论将政府视为企业的“顾客意识”及其“顾客驱使”的服务机制。“为公民服务，而不是为顾客服务”成为新公共服务的价值理念。“新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对‘顾客’的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在新公共服务理论家看来，政府与其公民的关系不同于企业与其顾客的关系。在公共部门，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人，而且，政府的有些顾客凭借其所拥有的更多资源和更高技能可以使其自己的需求优先于别人的需求。在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或者仅仅关注‘顾客’自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。换言之，政府必须关注公民的需要和利益。”
我国“为人民服务”的政府服务理念在很多方面与“为公民服务”相同，也强调公共利益和公平性。比如，毛泽东在《为人民服务》一文中以一位普通战士为例，阐述了作为普通个体的“人民”为大多数“人民”服务的大公无私精神：“我们想到人民的利益，想到大多数人民的痛苦，我们为人民而死，就是死得其所。”之后他又详细阐述了“为人民服务”与“人民”之间的关系，并将其作为党最显著的标志之一：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发。”可见，为人民服务是为大多数人的整体利益服务，“为人民服务”中“人民”是个复数，是指最广大的人民群众，而不是某个特殊需求的“顾客”，也不是西方“公民社会”中以个人利益为本位的“公民”。
但新公共服务理论的“为公民服务”是基于西方公民社会的理论和现实。而公民社会往往是与国家对立甚至对抗的，它更强调社会的独立性和民主性，而不是国家与社会的相互融合、相互合作。正如王绍光所说，公民社会中的公民与政府之间以契约和权利为基础，公私边界十分明晰。所以，新公共服务理论中的“为公民服务”只是强调了公共服务的公平性而没有提出国家与社会合作的服务机制。
与强调独立性的公民社会不同，我国不是二元对立的国家与社会关系，而是具有“家国天下连续体”传统。由于这一共同体将社会纳入伦理之中，所以群己、公私之间的界限是相对而非绝对的，向内收则是“私”（己），向外推则是“公”（群）。比如，在传统基层治理中，相对于家庭的“私”，家族则是“公”；相对于宗族以及所有村民构成的村庄，家族便是“私”，村庄则是“公”。所以，中国人由“私”所构成的“自己人”的圈，可小可大，小至身家，大至天下，无边无际。但是，再大的范围，只要纳入了“自己人”的圈，那么公共的事就是“我的事”“我们的事”。传统中国的国家与社会关系便是在这种可伸缩的公私范围内运行。事关个人生老病死等生活救助的事几乎都是家庭和家族自家的事，个人在家庭和家族的互助互爱中得到生存和发展；事关公共利益的纠纷调解、水利和道路修筑、生产生活的互助和救济等公共需求，则大多是靠村庄这个“公”去解决和满足，正所谓“守望相助、疾病相扶”。
20世纪以后的中国虽然也纳入了现代民族国家体系之中，但中国共产党领导下的新中国并没有演变成西方式的国家与社会关系。相反，中国共产党将集体主义、爱国主义等社会主义理念与传统家国文化相连，继承了传统“家国一体”的国家与社会的共同体关系。正如一些歌词所表达的那样，“我们都有一个家，名字叫中国”，“五十六个民族，兄弟姐妹是一家”。但与传统抽象国家观不同，新中国是人民的国家，人民当家作主，以主人翁的意识参与到国家公共建设事业中，从而使家国共同体的关系变得具体化。也正是由于新中国继承了国家与社会的共同体关系，所以政府被称为“人民政府”，军队被称为“人民子弟兵”，教师被称为“人民教师”，医院被称为“人民医院”……各行各业的劳动者既是人民，又是为人民服务的主体。人民既是国家的主人，又要以主人翁精神去服务国家、服务人民。
实践“为人民服务”的主要方法和机制是“从群众中来到群众中去”的群众路线。正是由于“为人民服务”与“群众路线”相结合，才形塑了“官民共治”的基层服务型政府治理模式。比如，“群众路线”通过对实践问题的掌握不仅能将党群关系和干群关系相结合，而且将培养干部与服务民众相结合；不仅需要运用科层制的行政技术，而且又要通过深入群众克服科层组织的官僚主义和形式主义。与此相对应，西方政府理论中的服务型政府是一个严格意义上的行政科层组织，并且由于其过分相信专业知识和科层组织能力，而缺乏对科层制方式的质疑，导致将公共服务中的技术与政治相分离。
“为人民服务”与“群众路线”相结合的“官民共治”型服务型政府不是追求技术和形式上的指标或效率，而是更注重公共服务过程中人民的意见和倾听群众的呼声，及其背后的党群关系和干群关系，最终在为人民服务的过程中赢得民心。如果服务型政府建设不能了解人民的所思所想，就难以收获民心，而民心即政治。比如满意度的调查，只能在技术上反映个体意义上的“顾客”满意或不满意，而不是整体意义上的人民满意或不满意。也正因此，无论传统还是现代，我国的国家意识形态都要求官员在治理过程中将心比心、共情共理、感同身受地“想人民所想，急人民所急”，而不是充当一架冰冷的科层制机器。正如一些学者所说，西方的政府模式强调必须完全遵循韦伯的非人格化、理性化的官僚制模型，要求官僚必须超越个人情感，成为一架贯彻国家政治意志的“无人性的机器”。但在传统儒家和现代中国的政府治理模式中，理想型的官员不应该是一个无感情和缺乏热情的人，而应该是一个为执行上苍意志（民意或民心）而敢于与“政治意志”相抗衡的人；官员拒绝把官僚机构视为一种理性工具，而是把它视为追求社会目标、维护社会稳定和自我扩张的机制。
然而，将人民转换为顾客的服务型政府建设正在将“官民共治”的机制转变成“市场”机制。基于市场逻辑的服务型政府建设则丧失了共产党“依靠群众、组织群众”的方针，就是一种“不依靠群众、不组织群众”的路径。正如上文所说，单纯地通过满意度和服务热线的市场化服务方式不仅会瓦解村庄共同体和村民自治制度，而且会制造越来越多的个体需求、“顾客”需求，而不是群众需求、人民需求，从而导致为人民服务的政府异化成“为顾客服务”。比如，近年在乡村振兴和资源下乡的背景下，大量的乡村公共事务、公共建设是以项目的形式承包给市场主体和一些“地方势力”。这些项目如何建设、建成什么样子，都是由上级部门或专业化的公司决定和设计的，几乎与村民无关。如此市场化的村庄建设大多是依据“标准化、流程化”模式，而不顾农民的生活生产逻辑。比如市场化的村庄建设要求，村民的鸡棚鸭棚必须用竹子围成所规定的样式，猪圈必须在指定区域，必须用火砖砌墙，盖琉璃瓦顶（不得使用铁皮、木料等其他材料搭建），搭建成统一的样式。但按标准所建的鸡棚和猪圈不仅费用高，而且离家远，不方便喂养和管理，导致很多留守老人不得不放弃家禽的饲养。这种脱离农民主体、群众主体的市场化乡村建设几乎与村民没有关联，既没有激发村民的参与感和认同感，反而强化了其“顾客感”。也正因此，基层干部抱怨说，村民不仅没有感激，反而认为理所当然，甚至认为是形式主义的形象工程。
基层政府的市场化服务机制不仅会加剧“干部干、群众看”的逻辑，瓦解基层自治共同体，而且会制造出基层政府组织、人员和预算的持续增长，也即加剧基层政府的科层化趋势，最终导致基层公共治理的成本越来越高。因为“顾客满意”的逻辑会使民众对服务的数量和质量提出越来越多的要求，为了满足“顾客”不断增长的需要，政府就要在预算、人员和组织上加大投入，加之社会经济的快速发展带来不断增多的客观性治理事务，这会使基层政府陷入管理事务无限增多的困境，从而导致基层政府运行成本不断增加。所以，相较于市场化和科层化的基层公共服务机制，“官民共治”的基层公共服务机制是一种低成本、高效率的“简约治理”机制，这种融合了历史传统和现实经验的实践机制应该成为我国服务型政府构建的方向与路径。
五、结 语
本土化问题是近年公共行政学界的主要议题之一。诸多学者在理论和方法上反思西方公共管理理论与中国公共行政实践经验的张力问题，认为中国公共行政学研究需要寻找和发展符合中国制度特征的理论来进行对现实的描述、解释和预测；要在社会主义传统与新传统的悖论之中理解公共行政研究的“中国性”。一些具有海外学习和研究经历的学者则结合美国学者对定量研究方法的批判，认为定性研究可能是最适合中国公共行政学研究发展的路径，并且应该成为公共行政学方法论训练和研究的重点；也有一些学者强调公共行政的本土化研究要从理念倡导转向经验研究，认为“以局内人视角将周遭世界的行政互动与共同世界的治理话语结合成为统一的叙事图景，构成了公共行政学中国化的现时任务”，公共行政研究的本土化迫切需要把中国政府的改革实际经验转化成系统理论。然而，这些关于公共行政研究的本土化思考更多地停留于规范性的理念倡导层面，经验层面的研究仍寥寥无几。本文通过阐释基层治理中“干部干、群众看”的经验现象，反思了西方“为顾客服务”的公共管理理念对我国基层服务型政府建设的影响，阐明了“干部干、群众看”的生成逻辑，认为基于传统与现实经验的“官民共治”机制是我国服务型政府建设的方向与路径。
本文从基层政府的实践经验出发，对服务型政府的本土化构建只是一种尝试。服务型政府的本土化构建首先要有理论怀疑的自觉性，如此才能发现理论本身的缺陷与局限。事实上，西方公共管理理论首先“虚构了过去与现在的反差，好像从前政府无所不在，现在政府无能为力”；其次，“它倾向于否认或至少贬低政府在公共管理中的积极作用”；最后，它在理论价值上充满着矛盾与悖论，“承认政府及其公务人员的服务性和公共精神，却又以政府公务人员是理性自利的‘经济人’假设作为分析前提；……尊重公民主权，又把公民视为‘顾客’，等等”。总之，鼓吹企业家精神的西方公共管理理论表面上看似打造了一个“精小且高效”的政府，实质是通过放弃基本的公共服务责任来实现“效率”。主张以“公平”为核心价值的西方新公共服务理论虽然将“顾客”转换成“公民”，看似体现了公共服务的平等主义。但在追求独立性的“公民社会”，公民是以“权利本位”的单一个体的集合，公民与政府之间是一种以“维权”为目标的对立和对抗关系，而非我国“家国一体”中官民一体、共同努力的“鱼水情”关系。
政府的特性及其运行逻辑是由各国历史传统和现实经验所塑造，所以对服务型政府的本土化构建首先需要从经验逻辑上理解政府是什么、具有什么样的性质和特点。我们只有弄清楚政府是什么，才知道应该构建什么样的服务型政府。服务型政府理论也是在不断地追求“是什么”的经验过程中得到修正、发展和推进。也正因此，只有进入各国政府实践的历史和现实的经验逻辑中，才能发现“政府是什么”的真实场景及其所蕴含的理论意涵。从政府实践的经验逻辑看，各国政府运行的特性是由其特定的社会基础所决定。比如与西方发达国家的“公民社会”这一社会基础相比，我国政府运行的社会基础具有“熟人社会”“人情社会”等特点。“这样的社会对做人、做事及其作判断不是单从理性的、逻辑的思维和条文制度规定的角度来考虑的，而是从具体的、情境的和个别性来考虑问题。所谓‘合情合理’、‘入情入理’、‘通情达理’和‘情理交融’或‘于情于理如何如何’的意思都是希望人们做人做事时在情和理上都要兼顾。”尤其在程式化和模式化程度很低的基层社会，“在许多情况下，即使存在这样的程序和规则，有时也不会真正起作用。相反，一些重要而敏感问题的解决，往往要采取非正式的方式或相机处置的弹性手段”。而当代中国的基层政府之所以采取以“群众路线”“驻队”“包村制”“工作组”和“统分结合”等非科层化的简约治理方式，正是为了适应基层社会的上述特性。因此，我国基层政府的实际运作并非依据西方科层制理论的预设，而是遵循其社会基础的逻辑。
（作者：欧阳静，江西财经大学公共政策与治理研究院教授、博士生导师；王骏，江西财经大学公共政策与治理研究院研究人员。来源：昆仑策网，转编自“新乡土”，原刊于《江西师范大学学报[哲学社会科学版]》2024年第1期）
