周忠：对地方机构改革十年轮回的深度反思
一场普通的市政府常务会，椭圆会议桌旁紧密坐着二十多位副市长、副秘书长，各职能部门负责人则靠后排列。这不仅是座次的差异，更是地方治理体系在十年间从“扁平高效”滑向“层级冗余”的生动隐喻。
从“黄金架构”到“治理泥潭。本世纪之初，许多地级市保持着精简的领导班子配置。2000年前后仅设4名副市长，分抓经济、城建、民生与综合四大板块，不设专职副秘书长，形成“市长—副市长—部门”的短链条。这种近乎“直线指挥”的模式带来了惊人的效率，企业项目审批压缩至7天，市长热线满意度连续六年超90%，政府运行成本低于全国平均水平。
在“分工细化”的名义下，副市长职数逐步膨胀至10人，工业、农业、文旅、科技等各自为政，并配套增设10名专职副秘书长及数十科室，管理链条拉长50%以上。效能随即滑坡，项目审批激增至21天，群众投诉三年增长迅速，政府协调支出猛增，而企业却因审批拖延频频蒙受损失。副职的过度配置，绝非简单的“人手增加”，而是引发了系统性的“治理癌变”。会议泛滥，精力空转。
每增一名副职，便带来一个新的议事协调领域，会议数量呈几何级增长。部门负责人超过55%的时间陷入“文山会海”，部门自主决策事项从53项减至17项，某区教育局“5万元以下维修项目需打报告”，干部自嘲“不是干部，是领导的提线木偶”。部门负责人55%的精力用于开会、写材料，一位局长坦言：“白天全在开会，本职工作只得熬夜完成。”大量会议内容重叠、议而不决，消耗了最稀缺的决策注意力与执行时间。某局一年打印文件好多吨，下基层调研时间月均不足2天，基层干部坦言“不是在开会，就是在去开会的路上”。
副市长职数反弹至10人，细分“工业、农业、文旅、金融、科技”等10个条线，配套10名专职副秘书长及30余个科室，形成“副市长—副秘书长—科室”三级管理架构，管理链条拉长50%。项目平均审批时间从7天激增至21天，企业需向3-5个分管副市长重复提交材料，某制造企业因审批拖延错过市场窗口期，直接损失超2亿元。10名副市长及配套人员年支出超6000万元，相当于当地年度民生实事预算的15%，仅会议费就达1200万元，可建3所社区养老中心。某工业园区因分管副市长调整，新任领导推翻前任已审定的规划，几家企业因建设周期延误撤资。市纪委督查显示，38%的交叉领域事务因“多头分管、无人牵头”长期搁置，成为群众投诉“重灾区”。
分工过细必然导致权力交叉。企业办证需穿越多个“分管壁垒”，群众诉求常在“蜂窝状”的责任网格中被推诿。副秘书长层级对基层诉求“选择性上报”，70%的群众急难愁盼问题在传递中被简化，如“养老补贴未到账”被归为“一般咨询”，核心矛盾被掩盖。群众说“想办营业执照，先得查10位副市长分工表，再找对应副秘书长签字，最后等开会定。”市民的经历折射普遍困境，群众投诉量3年增长275%，集中在“推诿扯皮”“审批马拉松”。市纪委督查揭示，近四成交叉事务因“多头分管、无人牵头”长期搁置。职务的叠床架屋，并未带来专业化，反而制造了协调内耗与责任黑洞。10个分管领域形成“蜂窝状”责任网，38%的交叉事务因“不归我管”推诿，某小区集中供热不热、小区道路乱停车威胁消防，群众多年投诉，住建、应急、街道三方“踢皮球”多年未果。冗长的中间层级成为信息“过滤器”和权力“缓冲区”。基层真实诉求在层层上报中被简化、曲解；与此同时，部门自主权被大幅上收，连小额项目审批也需副职签批，基层干部沦为“执行工具”，主动性消磨殆尽。
规模迷信与“帕金森定律”的陷阱，新一轮膨胀的背后，是深层的治理理念误区，省上为了多提拔干部，打着重视和分工细化的旗号。一方面，存在着“重视等于加人、加编”的“规模迷信”，误以为分工越细、职数越多，管理就越精细。实则，一旦突破最优规模，边际效益急剧递减，管理成本增速远高于效能提升。另一方面，“帕金森定律”悄然应验：副职的增加创造了协调需求，进而需要更多副秘书长和科室来“管理”这些协调工作，形成“设岗—造事—证岗”的自我循环，官僚机构在无形中自我繁殖。
地级市将副市长调减至4人，合并交叉领域，初见会议减少、投诉下降之效。但这仅是起点。真正的治理现代化，需推动一场“刚性控编+效能导向”的系统性重构。设立职数刚性红线与动态调节机制。中央机构编制委员会应当明确地级市副市长不得超过5人，取消不必要的副秘书长职位，并建立“职数—效能”预警模型，将行政成本、群众满意度、项目落地周期等作为核心监测指标，触发阈值即自动启动核减程序，从源头遏制自我扩张冲动。
破除“规模迷信”，效能最大化优于人数最大化。实践证明，4人时期的“扁平化管理”实现“1+1>2”，10人时期的“蜂窝状分工”导致“1+1<1”，印证经济学“边际效益递减规律”——副职超最优阈值后，管理成本增幅超效能提升幅度。超配副职伴随副秘书长、科室增设，形成“岗位创造工作—工作证明岗位必要”的自我循环（帕金森定律）。某地10人时期副秘书长人均分管3-5个科室，实质是通过“制造事务”维持存在价值。以技术赋能替代人力扩张大数据、AI等技术可承担65%协调职能，某地试点显示数字化平台减少60%会议文件，为精简职数提供技术支撑，推动政府从“人力密集”向“智能集约”转型。
推行“清单式分权+负面清单管理”副市长权限清单，仅保留跨区域协调、Ⅰ级应急响应、百亿级项目审批、上级交办专项任务（期限≤6个月）四类权力，其余事项放权部门。赋予部门100万元以下项目审批、30人以内机构微调、不突破红线的政策创新等自主权，让“专业人干专业事”。同时，赋予部门在项目审批、机构微调、政策创新等方面的更大自主权，让“听得见炮火的人”指挥战斗。大幅提升群众满意度、行政效能等在考核中的权重，数据直接取自热线、政务平台和第三方评估。考核结果须与干部晋升、资源配置强关联，形成“为民效能”决定“官帽子”的鲜明导向。大力建设跨部门协同平台，推动审批“一网通办”、诉求“一键流转”，用数据跑路代替干部跑会。
某地十年的“精简—膨胀—再精简”之路，是一部深刻的治理启示录。它警示我们，治理现代化绝非机构和职数的简单扩张，其核心在于以制度与技术创新，持续优化决策流程、降低协同成本、提升响应速度。人民对美好生活的向往，最终要靠办实事、解难题的实效来兑现，而非会议室里座次的稠密。唯有敢于在政府自身改革上做“减法”，才能在治理效能和人民满意度上获得充满生命力的“加法”。这不仅是提升行政效率的技术选择，更是坚守“为人民服务”初心的政治要求。
（作者系昆仑策研究院特约研究员；来源：昆仑策网【原创】，修订发布；图片来自网络，侵删）
