贺雪峰：农村低保的复杂性

　　这个时候，低保评选的程序是否公开、公正、公平就变得尤其重要了。

　　一

　　低保制度正在发挥着极其重要的守住底线、扶贫济困的作用。同时，低保制度又是涉及千家万户的制度。国家在低保上投入的资源能否真正瞄准需要救助的生活困难群体，又是对当前中国基层治理能力的巨大考验。这几年在农村调研，发现基层治理的一个难题也是引发矛盾的焦点就是如何分配低保指标。在农村低保指标比较少的情况下，村庄中的大约占总户数3%左右的特困户是全村所有人都共知的，这些户获得低保指标，群众没有意见。一旦国家低保指标超过5%，在有些地方甚至超过10%的时候，村庄公认特困户以外就有农户纳入低保范围，这一部分纳入到低保范围的农户，其困难程度与其他农户并无显著差异，由此产生了争议。如何评出低保户，或按什么标准及什么程序产生低保户就很容易产生争议。一旦产生争议，为争取低保指标，就有人上访，就闹得鸡犬不宁。因此，湖北五峰县一个镇委书记说，各乡镇到县里争资源都是打破脑袋，唯有低保指标的分配，各乡镇不仅不积极争取，而且还会尽力推辞。

　　为获得低保指标而上访，是因为对农民来讲，低保指标是切切实实的利益。在基层治理资源比较少的情况下面，县乡掌握有可以分配的低保指标时，县乡干部就可能为解决一些困难问题，而通过分配低保指标来应对。通常是给一些老上访户以低保指标，一方面是困难救助，一方面是息访交换。这样就形成了所谓“维稳保”。既然低保指标是利益，掌握低保指标分配权力者就可能将低保分给与自己关系好的人，从而形成“关系保”。等等。这些“维稳保、关系保”，都不同于村庄内部依照共同标准和公开程序评出来的低保，当然也不方便公示，从而必在村庄内引起低保指标分配“不公开、不公平、不公正”的指责。

　　2014年8月到湖北罗田县调查，重点关注了农村低保的分配问题，发现在国家有关部门的强力政策规定下面，农村低保分配已有极大规范。

　　二

　　1、石村

　　石村是山区村，全村500人，130户，2014年全村有32个低保指标，占全村人口的6.4%。据村支书的介绍，低保指标的分配大体按四个标准：一是全村最困难的大约3%的农户，二是计划生育中只生独女而年龄已超过60岁的夫妻，三是80岁以上老年人，四是得大病者。其中程序是通过村民代表大会讨论形成共识，然后公示，再报到乡镇复核审批。按这四个标准分配低保指标，群众无意见，政策上却缺少依据。

　　这四条标准的好处是便于操作。几乎每个村庄都有因为天灾人祸造成的特困户，这样的特困户占全部农户的比例一般只有3%，比例相对稳定，且与其他农户的经济条件相差显著。这样的特困户十分容易识别，因此不存在应不应该评上的争议。

　　计划生育政策下面，只生独女而年满60岁的夫妻可以享受低保，乡村干部和当地农民都认为，他们为国家计划生育政策做了贡献，又还没有成为五保，理应享受到低保这样的政策照顾的好处。

　　80岁以上村民，数量不大，全村只有8位，每家老年人都可能年长，超过80岁而获得低保的概率是相同的，因此公平。且年龄越大，越难自己劳动获得收入，当然就越是应当获得低保的照顾。

　　大病而给低保有两个原因，一是大病花钱多，且没有劳动收入，几乎必然致贫，所以应予照顾。此外，低保户的合作医疗报销可以有更大比例，从而可以降低医疗的个人支出。按罗田县的规定，对于低保户，合作医疗报销后未报部分还可以再报销30%，6000元封顶。

　　石村在2014年最新一轮低保评选中严格按程序进行，由村民代表、村组干部和党员开会，乡镇领导亲自参加，先由村两委根据以上四项标准提名，再由村民代表投票，要求2/3以上代表通过。若真有困难户没有通过的，也只能等明年再说。然后公示。

　　在提名前，村干部要对低保情况进行摸底，一般有六种人群可能纳入到提名范围，一是特困户，二是县级人民医院确诊为重大疾病者，三是高龄老人，80岁以上，四是计划生育独女户且夫妻年龄60岁以上者，五是家庭负担重的，比如子女多，上有老下有小，还有子女在上大学者，六是当村组干部多年现在年满60岁的老干部。总共清理出来符合条件的有62人，但只有32个指标，要选掉30人。从下午2点一直到晚上10点，经过两轮投票，选出32户低保户。其中6户患重大疾病和8位80岁以上老人确保通过了。3户独女户，每户一个指标。特困户大约有8个指标，其余7个指标落到家庭负担重者和老干部身上。

　　2014年评低保户，之前所评低保一律作废重评。村民代表会议评出32个低保指标之后，有10多位村民找村支书要求重评，其中两人到镇里上访，最终都因为是由村民代表会议评出来的，程序合法，没有办法改变，而作罢。

　　石村村支书说，过去村里的低保中有上级专门安排的“关系保”、“人情保”，这次全部作废重评，真正做到了没有“关系保”和“人情保”，做到了公开公平公正。

　　2、月村

　　月村共有1650人，全村2013年有143个低保指标，2014年压缩10%的低保指标，还有132个，其低保指标占全村人口的8%。

　　月村2014年低保评选的提名是在各村民组进行的，由村里将低保指标分到各村民组，由村民组按户投票产生低保排序。在各村民小组初评名单基础上召开村民代表会议投票确定最终名单。村民代表会议可以审议各村民小组推荐名单，不合理的可以否决。

　　无论用什么方式评低保户，低保指标达到全体村民8%，就远远超出一般3%的特困户的底线，这样，就必须确保特困户评上低保。2013年，有一个特困户没有评上低保，村干部做工作让条件比较好一点的被评上低保户的农户放弃，而将特困户纳入。2014年因为有村民代表会议审议，就没有特困户没被纳入到低保范围。

　　2013年，月村有4个“关系保”，2014年全部被评下去了，一个也没有留。因为按上级要求所有纳入低保的农户都必须按程序由村民评选且公示，保留一个不经过程序的“关系保”，群众会有很大意见。

　　3、汪村

　　全村有2500人，2013年有153个低保指标，但真正分到村的只有109个，另外有上级戴帽下达的40多个关系保。这些关系保有一些是特困户，村里没有评上，找到乡镇，上级戴帽下达的，同时也有不少“关系保”。

　　按上级要求，2014年低保必须按程序由村民代表评选，并一律公示。过去的低保作废。低保指标数在去年153个基础上减少10%，剩下139人。经过村民代表会议评选，过去153个低保中有30多人被评下来了，还有10多人新评上纳入到低保范围。

　　三

　　从以上三个村2014年低保指标的分配来看，当前农村低保有这样几个值得注意之处：

　　第一，2014年低保评选，普遍在程序上做到了规范，公正、公平、公开尤其做得不错。基本杜绝了关系保和人情保。

　　第二，特困户一般都被纳入到低保范围，这与低保制度的初衷吻合。

　　第三，农村依据农民的认识和地方对低保制度的理解，在大致公正公平公开的情况下，将一些不应纳入的人群也纳入到低保之中了，典型如80以上老人纳入低保，大病纳入低保等。

　　第四，几乎所有村都是按低保人而不是按低保户来评选低保。即使对于特困户，也最多一户给两个低保指标，若一户所有人都得到低保指标，村民就会认为这样太不公平了。

　　第五，几乎所有村都有一个占全部人口3%左右的特困户，这些特困户明显比一般村民贫困，若低保指标正好只有3%左右，用什么方法评低保都不会引起太大争议。当前低保指标已占到农村人口的6~8%，这样一来，有些被纳入到低保的农户就可能与一般村民经济收入差距不大，从而引起激烈争议。这个时候，低保评选的程序是否公开、公正、公平就变得尤其重要了。

　　2014年9月8日晚上