贺雪峰：农村低保的复杂性

　　这个时候，低保评选的程序是否公开、公正、公平就变得尤其重要了。

　　一

　　低保制度正在发挥着极其重要的守住底线、扶贫济困的作用。同时，低保制度又是涉及千家万户的制度。国家在低保上投入的资源能否真正瞄准需要救助的生活困难群体，又是对当前中国基层治理能力的巨大考验。这几年在农村调研，发现基层治理的一个难题也是引发矛盾的焦点就是如何分配低保指标。在农村低保指标比较少的情况下，村庄中的大约占总户数3%左右的特困户是全村所有人都共知的，这些户获得低保指标，群众没有意见。一旦国家低保指标超过5%，在有些地方甚至超过10%的时候，村庄公认特困户以外就有农户纳入低保范围，这一部分纳入到低保范围的农户，其困难程度与其他农户并无显著差异，由此产生了争议。如何评出低保户，或按什么标准及什么程序产生低保户就很容易产生争议。一旦产生争议，为争取低保指标，就有人上访，就闹得鸡犬不宁。因此，湖北五峰县一个镇委书记说，各乡镇到县里争资源都是打破脑袋，唯有低保指标的分配，各乡镇不仅不积极争取，而且还会尽力推辞。

　　为获得低保指标而上访，是因为对农民来讲，低保指标是切切实实的利益。在基层治理资源比较少的情况下面，县乡掌握有可以分配的低保指标时，县乡干部就可能为解决一些困难问题，而通过分配低保指标来应对。通常是给一些老上访户以低保指标，一方面是困难救助，一方面是息访交换。这样就形成了所谓“维稳保”。既然低保指标是利益，掌握低保指标分配权力者就可能将低保分给与自己关系好的人，从而形成“关系保”。等等。这些“维稳保、关系保”，都不同于村庄内部依照共同标准和公开程序评出来的低保，当然也不方便公示，从而必在村庄内引起低保指标分配“不公开、不公平、不公正”的指责。

　　2014年8月到湖北罗田县调查，重点关注了农村低保的分配问题，发现在国家有关部门的强力政策规定下面，农村低保分配已有极大规范。

　　二

　　1、石村

　　石村是山区村，全村500人，130户，2014年全村有32个低保指标，占全村人口的6.4%。据村支书的介绍，低保指标的分配大体按四个标准：一是全村最困难的大约3%的农户，二是计划生育中只生独女而年龄已超过60岁的夫妻，三是80岁以上老年人，四是得大病者。其中程序是通过村民代表大会讨论形成共识，然后公示，再报到乡镇复核审批。按这四个标准分配低保指标，群众无意见，政策上却缺少依据。

　　这四条标准的好处是便于操作。几乎每个村庄都有因为天灾人祸造成的特困户，这样的特困户占全部农户的比例一般只有3%，比例相对稳定，且与其他农户的经济条件相差显著。这样的特困户十分容易识别，因此不存在应不应该评上的争议。