苏红键：城乡两栖的内涵转变与市民化战略转型
【摘要】农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。近年来，农业转移人口市民化取得了巨大的成就，虽然常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距依然接近18个百分点，城乡两栖人口约2.5亿人，但是城乡两栖现象的内涵已经从以往的农业转移人口“不完全城镇化”逐渐转变为“不愿脱离农村”。这一内涵转变对市民化战略提出了新的要求，市民化的主要目标应从缩小两率差距转向福祉增进和均等化，市民化的主要路径应从城市户籍改革转向城乡系统改革，重点包括加快完善农村权益流转机制、积极推进城镇权益优质均衡、稳慎推进中心城市户籍改革。
农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。党的二十大报告强调，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。2024年中央一号文件提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”。2014年以来，随着新型城镇化战略实施和户籍制度改革的推进，农业转移人口市民化取得了巨大的成就，最直接体现在，城乡两栖现象的内涵从以往的农业转移人口“不完全城镇化”逐渐转变为“不愿脱离农村”。城乡两栖的内涵转变对农业转移人口市民化战略提出了新的要求——随着落户的重要性和必要性降低，市民化的目标和路径如何调整？本文基于以往研究基础，总结了城乡两栖现象的演进特征，分析了城乡两栖的内涵转变，从目标调整和路径调整两个方面提出了市民化的战略转型方向。
一、现实背景与研究脉络
本研究的出发点是近年来依然较大的常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距（以下简称“两率差距”）以及“加快农业转移人口市民化”的政策背景，相关的研究基础主要包括市民化与城乡两栖现象的相关研究。
（一）现实背景
改革开放以来，在城乡二元户籍制度下，我国的户籍人口城镇化率一直滞后于常住人口城镇化率，虽然近年来农业转移人口市民化取得显著成就，但两率差距依然较大。2022年，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别为65.22%和47.70%，两率差距为17.52个百分点。
顶层设计方面，随着两率差距不断扩大、“不完全城镇化”“半城镇化”等受到广泛关注，“十二五”规划（2011—2015年）较早明确提出“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”，“把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务”。党的十八大报告（2012年）首次提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。党的十九大报告和党的二十大报告继续强调“加快农业转移人口市民化”。其间，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将“有序推进农业转移人口市民化”作为“以人的城镇化为核心”的新型城镇化的首要任务。《“十四五”新型城镇化实施方案》进一步强调“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务”，并提出“稳妥有序推进户籍制度改革，推动城镇基本公共服务均等化，健全配套政策体系”。2024年，按照“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的总体要求，中央一号文件提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”。
