劳动三分是倒退，莫让《办法》成空文

　　2026年10月8日，人力资源社会保障部通知对《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）公开征求意见。

　　《办法》共54条，包含总则、基本劳动权益、劳动规则、企业用工形式、纠纷解决、法律责任共计六章。《办法》保障的劳动者覆盖了网约配送员、网约车司机、网约货运司机、网络主播等主要新就业形态群体。

　　初读起来，《办法》似乎很全面，吸纳了2023年人社部发布“两个指引、一个指南”的规定，不仅想要规范基本劳动权益，还想要对平台及用工企业劳动规则、算法的制定进行干预。

　　但是问题在于《办法》会保护新业态劳动者吗？《办法》出台后有形同虚设的风险吗？

　　毫不客气的说，人社部的规定有可能面临出台即形同虚设，颁布就如废纸一张的窘境。

　　一、平台企业无责任，《办法》就是废纸一张

　　耶林（Rudolf von Jhering，德国法学家）曾说“不以强制力为后盾的法律，如同一把不燃烧的火、一缕不发亮的光。”这就是《办法》的最大问题。

　　《办法》第二章、第三章和第四章规定赋予了劳动者权利，确定了企业的义务。然而《办法》第六章关于企业的法律责任仅有八条，对平台企业、用工企业的责任规定较少，且企业的责任内容和方式主要是沿袭并借鉴了劳动关系中用人单位的责任规定，对于热议的平台劳动突出问题则缺少责任规定，且关于责任承担的情形不明确，责任承担的措施不够严厉。具体如下：

　　第二章劳动者的基本劳动权益部分共16条，对应的企业责任条款只有4条（《办法》第六章四十五、四十六、四十七、四十八条），且这4条仅仅是重申并引用了《劳动法》、《劳动合同法》、《中华人民共和国安全生产法》、《保障农民工工资支付条例》的责任规定。

　　而新就业形态中比较突出的平台企业罚款问题（十四条）、工作时间和劳动强度问题（十六条）、休息时间问题（十七条）、恶劣天气劳动保护问题（二十条）、社会保险（二十二条）在第六章中都没有对应的责任条款，也即，平台企业即使违反了这些规定，也不用受到任何处罚。

　　第三章劳动规则部分共5条，对应的企业责任条款只有2条（《办法》第六章四十九、五十条），且这两条关于责任承担的情况并不明确，措施并不严厉。

　　《办法》第四十九条规定承担责任的情况是违反法律法规规定，但是关于新业态劳动规则领域的法律、行政法规层级的规范几乎是一片空白，也即企业的任何行为都不违反法律法规规定。请问人社部这条规定的制定意义是为了凑数吗？

　　此外第四十九条关于责任承担，仅提出了责令整改，警告，这两种措施中企业几乎不需要付出任何成本，可以料想规范不会发挥什么作用。

　　第四章企业用工形式部分共7条，对应的企业责任条款只有2条（《办法》第六章五十一、五十二条），这部分的缺点与上面两部分一致。比如禁止规避用工责任（三十六条）没有对应处罚条款，如果平台企业违反，没有违法成本。而对应的五十一、五十二条责任条款措施简单，仅有责令改正和警告，如果没有罚款等措施，企业没有违法成本，也没有守法的压力。

　　无强制即无规范。若是没有强有力的处罚，则《办法》就像是没有牙齿的老虎，不过是废纸一纸。

　　二、义务规范不刚性，平台企业无约束

　　在给平台企业设定义务的时候，《办法》使用了命令性语言——“应当”的同时，又使用了“合理”、“考虑”、“科学”等语义不明确的表述，这扩大了平台企业执行时的操作空间，达到的法律效果不是限制平台企业权利增加其义务，而是将决定权几乎完全交给平台企业，给其自由。

　　试举一例，关于最低工资规定的对比如下：

　　《办法》第十二条规定企业支付给提供正常劳动的新就业形态劳动者的劳动报酬，应当考虑劳动者自备生产资料的合理成本，不得低于工作所在地最低工资标准。

　　《最低工资规定》第十二条规定在劳动者提供正常劳动的情况下，用人单位应支付给劳动者的工资在剔除下列各项以后，不得低于当地最低工资标准：(一)延长工作时间工资；(二)中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境、条件下的津贴；(三)法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等。

　　《办法》的“应当”看似是一个命令，但“考虑”的行为指向并不明确，就削弱了该命令的刚性，实际上把决定权交给企业。《最低工资规定》的“应”后面是“剔除”，行为指向更加明确。

　　此外，《办法》第十四条、十六条、十七条、十八条、二十条等条款同样存在这种问题。在“应当”的义务性规范中，同时使用了“科学”、“合理”等语义指向不明确的词语，实际的法律效果就是没有给平台企业创设义务，反而把劳动者基本权益的标准等决定权交给了平台企业。

　　客观情况是，平台企业强势，劳动者弱势，《办法》仅要求企业合理，科学用工就是一纸空文，是不可能实现的。

　　如果决定修改，《办法》有两种选择：

　　要么制定关于劳动报酬、工时、劳动强度、恶劣天气劳动时间限制的强制性基准要求企业应当遵守；要么应当准许新业态劳动者成立行业性质工会，将合理科学的劳动基准的制定交由劳动者工会与平台企业进行集体协商实现。

　　如果维持现状不改变，直白地说，从立法技术的角度,《办法》简直拉完了。

　　三、《办法》条文不自洽，劳动三分是历史倒退

　　在新就业形态劳动是否应当是劳动法规保护的劳动者这一问题上，《办法》在规范上存在冲突，不能自洽。

　　《办法》第二条提出“新就业形态劳动者的劳动权益保障适用本办法。符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者的劳动权益保障，《劳动法》······等劳动法律法规有规定的，按照法律法规规定执行”。

　　也即新就业形态劳动者分为两类：一类是可以确认劳动关系的劳动者，一类是不完全符合确立劳动关系情形的劳动者。前者可以从其他劳动法律法规那里获得劳动保障，后者只能从《办法》中获得作为劳动者的基本保障。

　　这就是一些学者主张的劳动三分：在劳动关系和劳务关系外，创设第三种用工法律关系，这部分劳动者不受劳动法规的保护，而是在劳务法律关系基础上增加特殊保护。

　　《办法》第十一条规定“企业应当完善劳动报酬制度，确保新就业形态劳动者提供正常劳动能够获得合理报酬。”

　　该条用了“正常劳动”一词作为“合理报酬”的对应。但是根据《最低工资规定》（2004年）“正常劳动”是指依据劳动合同约定提供的劳动。

　　结合第十一条与第二条，《办法》的冲突就很明显：

　　如果十一条想要保护所有新就业形态劳动者，也就是说所有新就业形态劳动者的劳动都是正常劳动，都应该有劳动合同，那么第二条划分出不完全劳动关系劳动者就没有必要。同样的，劳动三分的分层没有必要。

　　如果十一条想要保护是仅仅是按劳动合同提供正常劳动的新就业形态劳动者，那该条只是保护新就业形态劳动者中的一部分，对不完全劳动关系的新就业形态劳动者完全不保护，现行的法律规范就可以完全实现，《办法》本身也就丧失了制定的意义。

　　这当然是一个荒唐的结论，但是《办法》在“正常劳动”一词表现出来的条文冲突绝非偶然，而是劳动三分法理论本身不能回应劳动用工的时代发展。

　　劳动三分法认为新就业形态相较于传统劳动关系灵活性和自主性增强。但从政治经济学角度来看，所谓不完全劳动关系下的新就业形态用工是运输行业中个体化劳动逐渐雇佣劳动化的过渡状态，反映的是运输行业在互联网技术革新下，从个体手工业逐渐资本化并垄断化的过程。

　　资本与劳动这一对关系中，资本对剩余劳动的追求决定了尽管不同行业，不同技术条件下劳动用工在形式上有所变化，但本质上是工人的劳动从属于资本利润的生产，劳动纪律服从于资本的生产秩序，所以雇佣劳动不可能是自主的和灵活的，近年外卖行业中众包骑手逐渐开始团队化管理，日趋专送化就是最好的一个例子。

　　总得来说，《办法》以劳动三分做理论依据，但并没有表现出该有的理论自信，而是呈现出一种进退两难。请人社部先把“正常劳动”“雇佣劳动”的概念理清，先把平台企业是否从新就业形态劳动者劳动中获取利润这一问题弄明白，再考虑要不要用劳动三分作为《办法》理论依据吧。

　　四、建议

　　当然，最后就《办法》还是需要给人社部一些建议。

　　《办法》第六章应当增加法律责任条款，对于第二、三、四章中每一条确立平台企业义务的条款都要增加对应的法律责任条款；

　　《办法》第六章承担法律责任的措施不应局限于责令改正、警告，应当采用罚款等更有效的措施；

　　《办法》第十二条将“应当考虑劳动者自备生产资料的合理成本”明确为“应当扣减劳动者自备生产资料的合理成本”；

　　《办法》应当就工作时间、劳动强度、劳动报酬单价、劳动保护等设置强制性劳动基准，要求平台企业遵守；

　　《办法》应当明确新就业形态劳动者应当分行业民主建立行业性工会，通过集体协商实现所谓“科学”、“合理”地保护劳动者权益的目标；

　　《办法》应当对于社保费用分担做出规定，确立平台企业分担灵活就业者社保成本的原则。