要为流浪猫狗立法？福建三明回应

　　全国首个为“伴侣动物”立法的城市，出现了。

　　最近，福建三明市司法局组织城市管理、农业农村等单位联合发布《三明市城市伴侣动物保护与管理办法（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），征求意见截止时间为4月27日。

　　从目前公开的地方立法数据看，三明是全国首个拟出台“伴侣动物”地方性法规的城市，与各地以往的“养犬规定”不同的是，该法案明确将犬、猫定义为“陪伴、精神慰藉”的伴侣动物，而非单纯的畜禽或宠物。此外，该《征求意见稿》还将流浪动物治理入法，首次以立法形式明确推行流浪猫“捕捉—绝育—免疫—放归”模式，替代简单扑杀。

　　中国新闻周刊致电三明市司法局立法科，相关工作人员表示，《征求意见稿》在起草过程中，没有其他城市的案例可以借鉴，自发布以来，收到了不少建议，后续会不断整理，未来还会联合当地城管局、农业农村局等部门共同完善该地方立法。

　　公园里的流浪猫 图/图虫创意

　　首提“伴侣动物”

　　根据《2026年中国宠物行业白皮书》等行业报告，2025年中国城镇宠物犬猫的总数为1.26亿只，其中宠物犬5343万只，宠物猫7289万只。面对数量快速增长的宠物猫犬，不少业内人士早就呼吁，各大城市应尽早建立“伴侣动物”的相关法规。

　　在不少业内人士看来，这次《征求意见稿》在法律上首次提出不少新概念，值得关注。

　　比如，其所称的“伴侣动物”，是指出于陪伴、精神慰藉等非经济目的，在家庭住宅内常规饲养的犬、猫。过往全国绝大多数城市的“养犬规定”，仅聚焦犬只管控，而并未提及宠物猫的相关内容；立法出发点也围绕防伤人、防扰民、市容管理，将犬只视作普通家养畜禽、管控对象。

　　有“伴侣动物”救助志愿者告诉中国新闻周刊，《征求意见稿》完成了从“管理宠物”到“承认‘伴侣动物’法律地位+保护福利+规范秩序”的跃迁，为全国提供了可复制、可推广的“伴侣动物”立法模板。

　　北京市京师律师事务所许浩律师认为，三明《征求意见稿》首次在地方立法中明确犬、猫均为“陪伴、精神慰藉属性的‘伴侣动物’”，不再单纯归为畜禽、宠物，立法逻辑从“管人管犬防风险”升级为保护+管理并行，兼顾动物福利、饲养人情感需求与公共安全，完成了立法理念的底层转变。

　　街道上的流浪猫 图/图虫创意

　　除此之外，三明此次的《征求意见稿》中备受关注的一点在于城市中流浪动物或疑似被偷盗猫狗的治理办法。

　　事实上，此前关于流浪动物的治理，存在诸多争议，其中备受关注的是有关部门或相关社会组织对城市中的流浪猫、狗进行扑杀等无害化处理是否合规。比如去年3月，有志愿者在广东佛山市三水区麦村废弃养猪场发现一个猫贩子窝点，于是向三水区农业农村局举报，但执法人员收缴数百只猫后，直接对这些猫进行活埋等“无害化”处理。彼时，该事件引发不小争议。

　　据了解，关于流浪动物的处置，此前国内没有出台专门的法律，相关规定散见于动物防疫法、治安管理处罚法等多部法律法规。例如，动物防疫法规定，发生一类动物疫病时，县级以上政府应立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理等措施，迅速扑灭疫病。但是对于没有患病的动物如何治理，则缺乏相关规定。

　　此次《征求意见稿》则明确，乡镇人民政府、街道办事处可以在社区推行流浪猫“捕捉—绝育—免疫—放归”（TNR）模式。

　　此外，该法案还支持民间救助机构依法开展流浪“伴侣动物”收容、绝育和领养活动。定期组织“领养代替购买”公益活动，为流浪“伴侣动物”寻找家庭。领养协议应当包含不得虐待、遗弃的承诺条款，并明确违约责任。领养活动还应当建立领养人背景审查及回访制度。

　　许浩认为，过往多地面对流浪动物，普遍采用集中抓捕、简易扑杀、收容填埋的粗放治理方式，易引发社会舆论争议，且无法从根源遏制流浪动物繁衍、公共卫生隐患反复；三明《征求意见稿》在全国首次以立法形式确立TNR科学治理模式，用绝育控量、免疫防疫替代粗暴扑杀，兼顾公共卫生安全、动物生存权益，破解城市流浪动物治理的长期难题。

　　对于虐待遗弃“伴侣动物”的法律责任，该《征求意见稿》也明文规定虐待、遗弃行为依照治安管理处罚法处理，构成犯罪的追究刑责，属全国首次。

　　许浩分析，以往各地养犬条例仅约束遛狗牵绳、清理粪便等日常养犬行为，对虐待、遗弃动物无明确法律追责条款，违规成本极低。该《征求意见稿》则把动物不文明伤害行为纳入法治惩戒体系，明确饲养人责任底线，是国内地方立法首次明确该类行为的完整追责链条。

　　“精细化”管理仍存难题

　　多位长期从事流浪猫狗救助工作的志愿者，都对中国新闻周刊肯定了三明《征求意见稿》的意义。但不少志愿者也坦言，在涉及精细化管理方面，其仍有一定提升空间。

　　比如，《征求意见稿》第十四条明确，流浪猫在实施放归前，放归方案应当在社区公示七日，由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意后方可实施，并选择相对隐蔽、远离人群密集活动区域的场所，由社区志愿者或物业服务企业承担后续的定点投喂和清洁责任。

　　有过多年流浪猫狗救助经验的“伴侣动物”志愿者小王告诉中国新闻周刊，前述条例初衷是好的，但在实际落地层面，仍需优化，以免沦为“空中楼阁”。

　　“我们在日常工作中发现，不少社区关于养宠实际上存在较强的对立，首先要做的是在社区层面加强宣传，减少矛盾和对立。”她建议，将TNR的“业主硬性表决”优化为“街道牵头”，因为从基层治理实际来看，要求对流动性极强的流浪猫进行业主表决，在操作上几乎无法实现，反而容易激化邻里矛盾，导致TNR彻底停滞。所以可以将“事前硬性表决”改为“街道牵头、社区备案、全程公示”。

　　而在前述“伴侣动物”救助志愿者看来，目前《征求意见稿》还有不少需要细化的地方，比如建议对犬、猫实行统一强制登记与溯源管理。她说：“现在《征求意见稿》原文第六条提到城管部门负责养犬登记，第二十条要求遵守养犬登记规定。但问题在于，登记是否强制，是否涵盖猫，采用什么技术手段确保唯一性和可追溯性，登记信息如何与执法联动，目前草案对这些都没有明确规定，导致第二十一条禁止遗弃的条款缺乏有力的执行抓手。”

　　此外，该志愿者还提出，关于反虐待和遗弃的处罚，不能只是原则性规定，要设定明确的罚款标准；还应该建立宠物猫犬的繁殖和经营许可制度，设置严格的场地、防疫和动物福利标准，销售环节要实行“一宠一证”，确保可追溯。

　　记者：赵越

　　编辑：孙晓波