“不能亏欠农民”，关于农民养老金的真相

　　作者 | 朱秋雨

　　“老一辈的农民，年轻时为国家农村改革发展奉献了一辈子；现在老了，他们的肩不能挑，手不能提，还落下一身的毛病，每个月（领）100多块养老金，真的很难很难。”全国人大代表、湖北“女粮王”毕利霞在3月7日湖北代表团小组审议上说。

　　接着，她哽咽道：“恳请财政部、人社部和民政部，将农村70岁以上老人的养老金每月提高至400元。”

　　会后，毕利霞向媒体表示，她的建议已引起财政部、民政部等相关部门的高度关注，并已通过电话与其进行了沟通。

　　农村养老金全称为城乡居民养老保险，由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。其中，基础养老金由中央和地方财政承担，中央确定最低标准，各地政府再适当提高。

　　2026年全国两会，农村养老金成为代表委员关注焦点。据南风窗统计，至少有10名全国人大代表提出建议，将农民基础养老金提高至300元-1000元不等。

　　毕利霞哽咽地说：“恳请财政部、人社部和民政部，将农村70岁以上老人的养老金每月提高至400元”

　　全国人大代表、盐津铺子食品股份有限公司董事长张学武提出，通过优化国资收益划转机制和专项税等方式，用五年将中国农民的养老金提高至月均1000元。全国人大代表、山西迎波米槐开发有限公司总经理雷茂端建议，用三年时间，将70岁以上农民基础养老金提高至每月500元。

　　农民养老金需要增长，已经成为多数人的共识。但关于农村养老金该如何涨、涨幅多少是合理区间，仍存在许多讨论。部分专家认为，农民基础养老金并不是社会保险，而是政府财政全额发放的福利性待遇。这也意味着，如果突然大幅提高农民基础养老金，将给财政带来较大负担。

　　中南财经政法大学公共管理学院教授曾益告诉南风窗，未来，农民养老金仍需回归社会保险的“互助共济”属性。通过更好的制度设计提高农民群体参保的积极性，才是维系农民养老金可持续发展的关键。

　　不亏欠农民

　　“咱们对农民有一种亏欠。”全国人大代表雷茂端在接受采访时说。

　　他认为，农民对国家有两重贡献。年轻时农民交公粮，交“三提五统”（我国农村在20世纪80年代至21世纪初的一项收费制度），义务修铁路、修公路，用最原始的劳动方式支撑起国家的早期建设；到了中年，“他们以农民工的身份，用他们的血汗，筑起城市的繁华”。

　　雷茂端还表示，当前农民还面临沉重的代际压力。许多人掏空一辈子积蓄为儿女结婚买房。与此同时，大量青壮年外出务工，导致农村“空巢老人”现象普遍。许多高龄、失能以及半失能老人缺乏日常照护，生活质量低下。这些乡村的现实，让提高农民（尤其是70岁以上高龄老人）的养老金一事，变得刻不容缓。

　　全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成也在受访时表示，在提高农民养老金的过程中，应重点关注农村高龄老人。“他们是从计划经济时代走过来的，为国家建设付出巨大努力，应该在年老时得到保障。”郑功成说。

　　他建议，对于在农村承包责任制前有记录的参与水利设施、交通基础设施“义务工”的农村老人，给予额外的“历史贡献养老金”。

　　郑功成认为，应大幅度提高高龄农民的养老金待遇/图源：央视网

　　事实上，在我国，农民群体连续获得公共养老金的时间并不长。2009年，新型农村社会养老保险（简称新农保）启动试点。2014年，新农保和城镇居民社会养老保险合并为城乡居民养老保险（以下简称居民保）。

　　居民保包括基础养老金和个人账户养老金两部分。个人账户养老金为60周岁退休时的累计储蓄额除以139，参保人自主选择缴费档次。

　　相对应的是，基础养老金部分，每年由中央确定最低标准，各地政府再按照当地情况予以上调。由于地区经济水平差异，地方补助标准也相差悬殊。以基础养老金为例，上海和北京待遇水平领跑全国，2025年分别为1555元、998元。而这个数字，在其余省份普遍是100—300元。

　　如果对比企业职工、机关事业单位职工等领取城镇职工养老保险（简称职工保）的主体，我国农民养老金的水平仍然偏低。有研究指出，2023年，算上各地补助和农民个人缴费部分，我国居民保月均养老金为223元/人，即每年2671元/人。而职工保月均养老金为3743元/人，单月比农民的养老金年收入还高，两者相差近17倍。

　　曾益告诉南风窗，我国农民养老金整体偏低，与缺乏农民养老金正常的调整机制有关。农民养老金调标节奏尽管在近年已明显加快，但前期较慢。“从2009年农民养老金制度建立至今17年，基础养老金总共提高了6次，相当于（平均下来）每3年才调整一次标准。”曾益说。

　　图源：Unsplash（Leo_Visions 摄）

　　相较之下，城镇职工养老金在制度设计之初，就考虑到了物价上涨等社会趋势。国家每年都会发布关于调整退休人员基本养老金的通知，明确职工保养老金的上涨幅度。2009-2015年，职工保养老金连续7年保持每年10%的增幅。

　　如此一来，在不同年龄段群体中，60～70岁群体的城乡收入差距是所有年龄段群体中最大的。上海社会科学院研究员左小雁在2021年的一篇论文中写道：农村老年人养老保障水平明显不足，导致农村老年人的养老还需要依赖家庭转移性收入、经营性收入、工资性收入等来补足。

　　国家统计局发布的《2024年农民工监测调查报告》也能透视其中的一角，报告显示，全国农民工平均年龄43.2岁。其中，50岁以上的农民工占近三分之一，约31.6%。

　　按照这一数据，北京改革和发展研究会研究员王明远测算，我国约有10.8%的农民工超过60岁。也就是说，我国约有3214万的超龄农民工，即使到了退休年龄依然在工作。

　　农民工年龄构成/图源：国家统计局《2024年农民工监测调查报告》

　　偏低的养老金水平构成了部分农村老年人的困境，同时抑制了社会消费的信心。摩根士丹利中国首席经济学家邢自强近日受访时表示，过去几年，由于公众在养老、教育等方面的担忧，形成了大量以定期存款形式存在的超额储蓄。居民超额储蓄不利于消费，也不利于提振经济。

　　他认为，社保体系的夯实能直接降低居民的后顾之忧，释放消费潜力。按照他的测算，如果我国在未来五年持续加大社保投入，到2030年居民储蓄率有望降低0.6个百分点。

　　雷茂端也在受访时强调，提高农民养老金最直接的效果就是促进消费。这部分资金将转化为消费，让农村老人敢于买油盐、敢看病、敢添置衣物。“这不仅仅是农村老人每月多领几百元的事，更是让整个社会变得更有温度、更有活力的关键举措。”

　　该涨多少？“参考低保”

　　给农民提高养老金有利于缩小贫富差距，有利于全社会的发展。但对于给农民的涨幅，不同人大代表、专家的思路和构想出现了很大差异。

　　全国人大代表张学武认为，应该在2030年左右将农民养老金提高至人均1000元。国务院发展研究中心原副主任刘世锦也在2025年公开演讲时提出“三步走”方案，5年内将农民养老金冲至1000元。

　　多年来呼吁给农民涨养老金的全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成却在受访时表示：“我不赞成普遍性地将居民养老金一下提500元、提1000元。”

　　他说：“这不现实，亦不符合制度规律，更不利于长远。 ”他认为具体数额不能一概而论，需要分类推出政策。

　　农民基础养老金究竟该涨多少为合理区间？

　　在国际上，一个常见的衡量指标叫养老金替代率，指劳动者退休时的养老金水平，与退休前工资收入之间的比率。国际劳工组织在相关公约中提出，养老金最低替代率标准为45%～55%。曾益告诉南风窗，要想在退休后维持基本生活和消费，合意替代率应在55%左右。

　　数据显示，2025年中国农民人均可支配收入为24456元。如果以合意替代率来测算，要想大致维持退休前的生活水平，农民退休后的养老金年收入应为13450元。换算成月份，农民养老金应为1120元。

　　当前的养老金水平显然无法满足这一条件。曾益表示，许多学者和官员目前都主张，参照农村最低生活保障水平（低保），来调整养老金水平。

　　村民在广西南宁市邕宁区蒲庙镇田园里耕作/新华社记者 周华 摄

　　官方文件显示，我国低保与农村居民人均消费支出水平挂钩，各地再综合考虑经济发展水平、人均可支配收入、财力状况等确定量化比例，每年动态调整。一般而言，各地低保标准为农村居民人均消费支出水平的35%-45%。

　　曾益对南风窗表示，即使参考低保，当前的农民养老金水平也仍有一定距离。全国各省市的低保标准目前达500-600元，但根据2024年公布的最新数据，我国农村平均养老金为每月246元。

　　“将农村养老金调整至低保水平，会带来一定的财力负担。”曾益说。他曾测算，如果将当前1.8亿农民的基础养老金调整至每月500元，将给政府带来每年约5400亿元的财政支出。

　　“但同时，这一支出对政府来说，仍是可以承受的。”他表示。特别是2022年以来，占更多财政补贴的企业职工基本养老保险启动了全国统筹，以解决省际间基金收入失衡问题。曾益认为，如此一来，中央财政负担将有所减轻，有利于将部分财政投入农民基础养老金。

　　不过，曾益提到，我国老龄化趋势预示着老年人口在未来只增不减，加上人均寿命的提高，未来农村养老金的支出给财政的负担会加大。这也是当前我国采取渐进式路线，暂未大幅提高农民基础养老金的主要原因。

　　广西柳州市柳江区三都镇觉山村，村民们在树下挑选蔬菜/新华社记者 黄孝邦 摄

　　知名经济学家李迅雷亦在2025年撰文指出，财政对基本养老保险的补贴偏刚性，有点类似于政府债务。他预计，未来社保基金对财政补贴的需求可能较快上升。

　　不支持给农民一下涨养老金至1000元的郑功成，也考虑到了这一点。他在2026年两会期间强调，养老金制度具有显著刚性发展特征，因此，不仅需理性建制，且需理性发展。

　　“要持续、渐进、加大提升幅度，这符合制度发展规律。更重要的是，要分人群来提升。我特别强调年龄要作为依据，重点关注高龄老人。”郑功成说。

　　中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔也曾表示，在工资、养老、社会福利等问题的改革中，存在所谓“棘轮效应”，即“单方向运转，只能涨不能降，否则容易激发社会矛盾”。

　　渐进式增长成为当前调整农民基础养老金更可能的路线。全国人大代表、中国社会科学院中国式现代化研究院院长张翼提出，提高农民养老金应坚持量力而行的原则。他建议，基础养老金最低标准每年增长约30元，争取2035年使农民养老金总额达到每月500-600元。

　　更重要的事

　　无论步伐快慢，提高农民基础养老金将成为大势所趋。郑功成在受访时表示，2026年全国两会发出了十分明确的信号：扎实推进共同富裕的步伐明显加快。这一宏观政策取向背后，“投资于人”的思路越来越清晰。

　　2026年政府工作报告显示，农村基础养老金最低标准将从每月143元提至163元，实现20元的“三连涨”。而过去3年的涨幅，已经相当于此前14年的涨幅。

　　各地政府都在积极推动这一新转型。曾益告诉南风窗，他在2025年接到湖北省人社厅发起的一项课题。对方表示，希望建立农民养老金的正常调整机制，令基础养老金逐步追上农村的低保水平。

　　考虑到农村居民年人均消费支出、地方政府财力、通货膨胀、内部人口结构等诸多因素，曾益团队最终折算出了一条公式，得出月人均待遇。他告诉南风窗，按照这一公式计算，湖北省的农民养老金可达人均每月460元。剔除个人缴费部分，基础养老金为350元。这一涨幅不会给地方政府带来财政负担。

　　在积极推动农民基础养老金上涨的同时，社会保险专家在采访中强调，从养老金的可持续发展角度来看，未来更应推动城乡居民基本养老保险回归社会保险属性。

　　曾益解释，社会保险的属性是“互助共济”，即收入高的群体，通过更高的缴费来资助低收入群体。但是，当前的居民保没能实现互助共济。我国农民自主缴费的积极性不高，养老金来源仍靠财政支持的基础养老金。

　　郑功成也强调，我国城乡居民养老保险不是单纯的社会养老保险，而是“福利性+保险性”的复合型制度安排。基础养老金是政府财政全额负责发放的福利性待遇。

　　“国家财政资金的有限性，决定了我们不可能让几亿人都指望着政府供款的基础养老金来解决老年生活保障问题，还是需要激发其内生动力。”

　　他认为，老一辈可以靠领取这类福利待遇维持，但今后，中青年农民需要走多方分担缴费责任的社会养老保险之路，其社会保险色彩将愈加浓厚。

　　提高农民参保率，成为维系城乡居民养老保险可持续的关键。郑功成在接受红星新闻采访时表示，现在农民参保积极性不高，很重要的原因是缴费责任无人分担。大部分农民属于低收入阶层，全部费用自己承担，自然没有动力缴费。

　　相较之下，城镇职工的社保为强制缴费，企业或单位也会为其承担部分，缴费动力更强。

　　“关键是要（为农民）找到缴费责任分担者，”他说，“政府应分担责任。如政府能分担更多缴费责任，中青年农民参保积极性就会调动起来。同时，集体经济发展好的地方，集体经济组织应为村民分担缴费。”

　　曾益也认为，我国居民保在制度设计上没能成功鼓励农民往更高档次缴费。他举例，在一些地区，农民自主缴费200元/年时，政府补贴40元，但是当农民自主缴费到500元/年时，政府补贴为50元。缴费越多，财政补贴比例反而更低了，这一设计降低了农民往上缴费的积极性。

　　他建议，“应将财政补贴率进行梯度划分。参保人缴费档次越高，财政补贴率高，这样才能推动农民参保，而不是完全依赖财政补贴。”
 

 提高农民参保率，成为维系城乡居民养老保险可持续的关键。图为老人在风雨桥上经过/新华社记者 黄孝邦 摄

　　不可忽视的是，随着城镇化率提高，人口在城乡间流动，农民的角色和需求也在变化。其中，还有许多细节和堵点，影响农民参保。例如，当前，城乡居民社会保险仍是按户籍地办理，大量城镇常住居民无法在实际居住地参保。

　　张翼认为，要想提高农民老年的生活水平，还应加大农民工的市民化程度。“要让农民工在什么地方就业，就在什么地方参加养老保险，并在什么地方均等化地享受基本公共服务。”

　　他建议，未来可以推动3亿农民工中收入相对较高的人口逐渐转化为城镇职工养老保险，从而大大改善老年人口的生活质量。

　　除了政府主导的社会保险，养老金融也在近年来成为解决养老问题的新兴手段。平安集团联席首席执行官郭晓涛近日表示，“金融养老和医疗养老是中国未来规模最大、增速最快、协同性高的两大行业。”平安将优化金融、医疗、养老资源配置，实现从“小众低频服务”到“大众普惠服务”的跃迁。

　　与农民群体有关的社会保障问题，需要每一个细节得到落实和改善，才能提振农民的参保积极性。

　　信心将影响养老保险制度的维系。如郑功成所言，当前主张给农村老人增加基础养老金，实际上是对年轻农民参保的一种正向激励。

　　“年轻人现在缴的养老保险费，（如果）能直接惠及他的父辈，也为他的子辈做示范，让养老保险与父辈、子辈利益切实相关。”

　　首图为《小城大事》剧照