县域治理｜财政困局：发不出工资的县城，靠什么“活下去”？
2025年12月，中部某县财政局。分管预算的副局长反复核对了库款数据：再过20天，全县公务员、教师、医生的工资就要发了，账上能用的钱不到100万元，当月工资缺口超过6000万元。桌上一份转移支付申请表被他翻得起了毛边，手机里财政局长的未接来电有三四个。全县132个预算单位的工资发放，全都压在这张表上。
这不是一个县的独有困境。西南财经大学财政税务学院发布的《2025省市县财政状况报告》测算，全国2774个县级地区的平均财政自给率仅为38%——一个县每花100块钱，自己只能挣回38块，剩下的62块要靠上级转移支付或借钱维持。据审计署2024年度审计报告，超过60%的县级政府面临基本财政收支缺口，其中15%的县甚至连基本公务员工资都难以完全保障。2025年6月审计还发现，16个省的175个县截留挪用41.64亿元惠农财政补贴，用于偿还当地政府债务、发放公职人员工资等。
01
收入、支出与债务：三重压力如何压垮县财政？
县级财政困境的根源，在于收入端萎缩、支出端刚性、债务端承压的三重叠加。
从收入端看，县级税收主要来自增值税、企业所得税、契税等共享税种。受宏观经济增速放缓和增值税留抵退税等减税政策影响，县域税收增长持续乏力。与此同时，土地出让收入断崖式下跌。根据财政部数据，2025年地方政府土地出让收入为4.15万亿元，与2021年的峰值8.7万亿元相比，减少了约4.6万亿元，降幅达52.3%，这是自2022年以来连续第四年两位数下降。对于许多高度依赖“土地财政”的县域而言，这笔收入的骤减直接切断了主要财源。审计署2024年度审计还发现，70个地区通过虚收空转、自卖自买国有资产等方式，虚增财政收入861.3亿元。
从支出端看，县级财政超过七成的支出用于“三保”——保基本民生、保工资、保运转。这些支出的刚性远超想象：教师工资不能拖，养老金不能停，医保不能断。一个县哪怕明天揭不开锅，今天也得先把这三笔钱凑出来。更棘手的是，教育、医疗、社保等民生支出有明确的法律政策依据，支出标准由中央或省级统一规定，县级缺乏压缩空间。“三保”支出不是选择题，而是必答题——答错了，县里就撑不下去了。
从债务端看，审计署在2024年度审计中对9个省份的地方专项债券管理使用情况进行了审计，发现各类问题金额1325.97亿元，其中92个地区挤占挪用651.8亿元，主要用于“三保”、偿还国企债务等。同时，13个省份将57亿元增发国债资金挪用于偿还贷款本息、“三保”或非国债范围项目，406.26亿元城乡居民养老保险基金也被挪用于“三保”支出和偿还政府债务。部分县级偿债支出占当年一般公共预算支出比重超过15%，利息支出每年都在新增，直接挤占了其他刚性支出的空间。
债务积累的深层机制是“财权上收、事权下移”的体制安排。上级要求县级配套资金搞项目，县里拿不出钱只能借；招商引资时企业要求代建厂房、减免税收，县里为了抢项目咬着牙答应。项目可能烂尾，债却留给了县里。审计署查出的651.8亿元专项债挪用和406亿元养老保险基金挪用，本质上都是基层财政在“三保”压力面前被逼无奈的选择。地方政府的“软预算约束”——一旦遭遇财政困难可望从中央得到救助的隐性承诺——使地方官员对债务风险的整体感知程度很低，从而不断产生超支现象，助长了粗放型经济发展方式和各种“政绩工程”。
02
财政重整：危机倒逼下的自救与局限
当债务风险累积到临界点，中央制度为此准备了出口——财政重整。根据《预算法》和《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），财政重整是通过增收节支、资产处置、债务重组等措施恢复收支平衡的行政手段。2016年88号文发布以来，四川省安岳县、雁江区等地先后进行了财政重整并于次年成功退出，鹤岗市2021年也启动了财政重整。
东北某资源枯竭型城市提供了一个典型案例。该市2016年末政府性债务率和一般债务率双双大幅超标，被列为高风险地区。2017年启动财政重整后，市级机关公用经费统一压减20%，取消所有公务车辆购置计划；税务部门成立清欠专班追缴企业欠税3.2亿元；闲置的办公楼、门面房、公车挂牌出售或出租，收入全部用于偿债；同时申请省级救助。经过三年重整，债务率逐步降至警戒线以下，但经济增速仍长期低于全省平均水平。
财政重整的核心目标是通过增收节支、盘活处置资产等方式恢复财政收支平衡，但治标更需治本，真正破局的关键仍在于激活地方经济内生活力。这类措施只能解决流动性危机，无法扭转结构性的收支失衡。仅靠节流难以走出困局，核心在于激活经济活力，没有经济复苏和税源培植，财政重整最多只是争取时间的喘息之机。
03
中央“输血”与地方“造血”：两条腿走路
2026年政府工作报告明确提出“压实分级保障主体责任，兜牢基层‘三保’底线”。中央财政从三个层面持续加大力度。
第一层是转移支付。2026年，中央对地方转移支付总量达10.42万亿元，连续4年超过10万亿元。其中，县级基本财力保障机制奖补资金预算数为4895亿元，比2025年增长2.1%；均衡性转移支付安排28340亿元、增长3.7%。两项财力性转移支付合计增加1100亿元，重点向财政困难县倾斜。江苏、浙江、广东等省还建立了省内横向生态补偿和财力调节机制。
第二层是地方债置换与重组。2024年11月，全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额用于置换存量隐性债务，分三年实施，每年2万亿元。同时，从2024年起连续五年，每年从新增专项债券中安排8000亿元专门用于化债。在债务重组层面，2022年遵义道桥完成156亿元银行贷款重组，期限由5年延长至20年，前10年仅付息不还本，这一模式正在多地推广。
第三层是改革政绩考核体系。2026年1月，多部委联合下发通知，将招商引资行为合规性纳入政府绩效考核，招商考核指标从“签约额”转向“资金到位率”“开工率”“竣工投产率”，“亩均税收”“研发投入强度”等质量指标权重正在加大。
但中央“输血”只能解燃眉之急，县级财政的根本出路在于自身“造血”。部分县正在探索差异化发展路径：有的通过发展农产品深加工和乡村旅游培育可持续税源，有的通过盘活污水处理厂、保障房等存量资产回收资金用于化债和补短板。部分县推行零基预算改革，破除支出固化格局，将绩效评价结果与预算安排挂钩。
04
治本之策：财政制度的深层改革
走出县级财政困局，仅靠增量“输血”治标不治本，必须从制度层面重构收入、支出与债务管理的底层规则。
在支出端，部分县级将有限的资金花在形象工程上——审计署曾曝光某县学生长期站着吃饭问题未解决，却耗费1.6亿元搞形象工程。必须深化零基预算改革，破除支出固化，将“花钱必问效”落到实处。每一分财政资金都该问三个问题：花得值不值、花得到不到位、老百姓有没有真正受益。
在决策端，必须建立更为审慎的举债决策制度。县级重大投资项目应当纳入人大常委会审查程序，新增债务须经县级人大批准；债务管理纳入领导干部离任审计，对盲目举债造成重大损失的实行终身追责。同时，县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。
最为关键的，是改革考核导向。只要考核仍然以GDP、固定资产投资、招商引资签约额为核心，县级就难以摆脱盲目举债的“赌性”。只有将财政收入质量、债务率、财政自给率等纳入领导干部考核和离任审计，才能真正从制度上抑制盲目举债冲动，让“花别人的钱、办自己的事”这套逻辑彻底行不通。
从央地关系的视角看，根本缺陷在于中央与地方之间的事权关系没有进入法治轨道，进而造成了地方财权与事权的严重不对等。在“收入不足以覆盖支出、向下级转移支付来弥补缺口”的体制下，建立规范的转移支付制度并硬化地方政府预算约束，才能从根本上阻断道德风险。财政不只是数字，它是教师站在讲台上的底气，是乡镇卫生院那盏长亮的灯，是每一个县城老人按月领到的养老金。守住县级的钱袋子，就是守住基层治理的根基。
2025年12月，前述某县财政局副局长最终等来了省级财政的临时救助资金，工资赶在春节前三天发放完毕。但账上的窟窿还在——下一次发薪日，还在前面等着。
县级财政的脆弱性，折射出更深层次的体制困境。当一个县的财政账本需要在深夜反复核算、等待不可预期的上级救助时，制度的“兜底”功能已经亮起红灯。但治本之策不在于某一次应急调度，守住县级的钱袋子，就是守住基层治理的根基。
