县域治理｜乡镇卫生院：从“生死劫”到“新活法”，基层医疗的“网底”如何兜住？
2025年，湖南攸县卫健局的一份专题调研报告揭开了基层医疗最真实的伤疤：截至2023年底，全县27个乡镇卫生院负债总额上亿元，人均债务逾10万元，负债覆盖率达90%以上。鸭塘铺卫生院，这个曾经日均门诊上百人次的机构，如今每月门诊数不足500人次，职工工资迟发、公积金拖欠，负债逼近300万元。攸县并非孤例。临沭县12家镇街卫生院实行差额拨款，6家已拖欠职工近8个月工资。刚性办公经费支出的刚性特征，导致乡镇卫生院普遍运行困难或负债经营。一面是乡镇弱势群体的医疗健康服务未得到充分满足，一面是乡镇卫生院艰难求生、业务“吃不饱”，在“人员多、负债重、服务能力弱、运行难”的重压中遭遇“生死劫”。“小病不出乡、常见病不出县”的分级诊疗目标，在现实中频频落空。为什么投入不断增加，基层医疗的“网底”依然千疮百孔？。
01
人才困局：引不来、留不住、干不长
基层医疗卫生人员总量不足、结构失衡、稳定性差，临床、护理、检验、公卫等岗位均存在缺口。紫阳县卫健局的调研更为具体：乡镇卫生院工资结构不合理，财政仅拨付约30%的基础性工资，其余依赖医疗收入。新冠疫情期间，医疗收入锐减，导致卫生院亏损，聘用人员报酬难以保障，大量离职。村医队伍老龄化问题尤为突出，多数村医年龄在50岁以上，年轻村医补充渠道不畅，存在“后继无人”风险。村医工作强度大、待遇偏低、养老保障缺失、工作条件艰苦，年轻医务人员不愿到卫生室执业。
有村医干了半辈子，到退休时连基本保障都没有，这不是个人的困境，而是整个制度的结构性缺口。设备老化同样制约着基层服务能力，乡镇卫生院部分诊疗设备老化、配备不全，缺乏必要的检验检测、康复理疗、急诊急救设备，常见病、多发病的精准诊疗能力不足。设备老旧、人才流失，加上离县城近，老百姓倾向于跑上级医院，一个死循环由此形成。人才要留得住，钱要花在刀刃上，群众的信任要靠一次次诊疗重新赢回来。
02
运营之困：负债累累的“守门人”
乡镇卫生院最普遍的困境，是资金匮乏难以为继。资金不足、历史债务多，造成周转困难，药品短缺，设备维修不及时，职工工资拖欠严重。2025年，某县安排资金10033万元用于保障基层医疗机构运转及人员工资发放，但这对负债累累的乡镇卫生院而言，只是杯水车薪。攸县的案例最具代表性。乡镇合并后，攸县保留了12个非建制卫生院，这批机构大多没有上级项目支撑，疫情期间又增加大量人手，人力成本占卫生院支出的40%以上。
设备更新滞后、信息壁垒有待打通、患者转诊不够顺畅，仍是基层普遍的现实困惑。基层医务人员不仅要承担门诊诊疗、住院护理、急诊急救等医疗业务，还要全面负责家庭医生签约、慢性病管理、老年人健康体检等公共卫生工作，各项台账、报表、考核任务繁重。村医更是“一人多岗、身兼数职”，工作强度大、心理压力大，但保障水平偏低。当“守门人”自身难保，“网底”又从何谈起？
03
政策加码：国家层面的制度供给
困境是真实的，改变也正在发生。国家层面，2025年国家卫健委发布推荐性卫生行业标准《乡镇卫生院医用装备配置标准》（WS/T 843—2025），自2025年10月1日起施行，首次对乡镇卫生院医用装备配置作出系统性规定。同年，《重点中心乡镇卫生院建设参考标准》出台，明确提出通过建设使重点中心乡镇卫生院达到二级综合医院服务能力水平。2025年，国家发改委统筹各类中央资金约88亿元，支持县级医院、重点中心乡镇卫生院建设，推进县域医学影像、心电诊断、医学检验、消毒供应、中心药房等5大资源共享中心提标扩能，加快实现“乡镇检查、县级诊断、结果互认”。
县域医共体建设也在全面推进，2025年紧密型县域医共体内基层诊疗人次占比超过63%，高于全国基层诊疗人次平均水平。到2025年底，力争全国90%以上的县基本建成布局合理、人财物统一管理、权责清晰、运行高效的县域医共体。用制度的力量，让基层医疗从“守不住”走向“守得住”。
04
发展融合：把党的建设嵌入高质量发展的全链条
攸县提供了一个可复制的改革样本。从2024年7月起，攸县在全县乡镇卫生院推行“三减一升”改革，撤并非建制卫生院8家，整合医疗资源，实现“1+1>2”的效应；清退编外非卫技人员200余人，编外人员占比从46%降至36.7%；化解历史债务超2000万元，实行“一院一策”推进减债工作；鸾山镇卫生院设立绿色综合门诊，构建医防融合闭环工作机制，从矽肺病专科医院向乡镇综合医院转型。近一年攻坚，乡镇卫生院运行基本脱困，服务能力稳步提升，县域医疗次中心布局再提速。在贵州金沙县，石场乡卫生院投入800余万元打造为县域医疗次中心，新建急诊、产科、儿科等重点科室，配齐CT、腹腔镜、胃肠镜等先进诊疗设备，诊疗病种从不足100种提升至260种。这场刀刃向内的改革证明：乡镇卫生院的问题不完全是“投入不够”，还有“结构不优、效率不高”的结构性矛盾。2025年，国家卫健委等三部门启动基层医疗卫生机构医疗质量改善三年行动（2026—2028年），为基层医疗的持续改善提供了制度保障。
从“每天一睁眼就亏钱”的绝望，到“资源整合、能力提升”的转机，乡镇卫生院的出路不在等靠要，而在制度重构。国家层面的装备标准、资金投入、医共体建设，为基层医疗提供了政策支撑；攸县的“三减一升”、金沙县的次中心建设，为基层医疗提供了改革路径。基层医疗的“网底”要兜得住，先得让兜网的人站得稳。 当国家政策、地方改革和基层实践形成合力，当人才留得住、设备跟得上、群众的信任靠一次次诊疗重新赢回来，那些被负债压垮的乡镇卫生院，才有机会从“生死劫”中活过来，真正成为群众“信得过”的第一道防线。
