杨华:地方官场升职规律研究:必须办好“领导交办的事”

2022-04-20
作者: 杨华 来源: 微信公众号”新乡土“

  01、问题提出与分析进路

  (一)问题提出:基层单位什么样的人容易获得提拔重用?

  县级部门和乡镇街道是体制内最基层的单位,各单位内部的人事激励状况如何直接关涉人员的积极性和单位绩效问题。其中“提拔重用”是最重要的政治激励措施,基层单位甚至在正式制度之外创造岗位、创设层级,以增加干部晋升流动的机会和次数。那么,在基层单位,什么样的人容易获得提拔重用?

图片

  在问及单位普通工作人员时,普遍的回答是领导身边的人和跟领导走得近的人容易得到提拔重用。被认为是领导身边的人、跟领导走得近的人的回答则是,被领导派活比较多的人有更多获得领导认可和进步的机会,而他们正是单位里被领导派活比较多的人。单位领导则认为自己提拔重用的人多是积极上进的人。虽然在不同的人那里有不同的答案,但实质上他们说的其实是一类人。领导眼里“积极上进的人”就是“被领导派活比较多的人”,他们也因此被单位其他人视作是“领导身边的人”或“跟领导走得近的人”。

  在县域范围内,单位内部的提拔重用,与单位之外、县级层次的提拔重用还有一定的差别。无论是县级部门,还是乡镇街道,都是一个不大的“熟人社会”。在其内部,工作人员之间在信息上是透明和对称的,不仅了解相互之间的学历、履历、家庭、人品、社会关系等基本情况,还清楚相互之间的工作能力、工作状态、工作业绩等情况。如果在提拔重用上不遵循“能力逻辑”,反而是“关系逻辑”在其中起主导作用,那么在单位内部就会造成普遍的不公平感,会对其他人起到负向激励的效应,进而会打击单位的士气和积极性。

  所以,在单位内部,提拔重用干部一般要满足“服众”这一基本条件,这样才可以起到普遍激励的效果。而超出单位、到了县级层次则不再是熟人社会,单位之间的信息不完全对称。比如,甲单位的中层正职升任乙单位副职领导,对于乙单位的工作人员来说,该领导的提拔重用就不存在“服众”一说,因为他们对该领导的情况不熟悉。但若从乙单位内部中层正职中选拔副职领导,则需要做到“服众”。在单位内部,所谓“服众”,就是指工作人员在工作能力、工作状态、工作业绩等方面表现上,能够获得大多数单位同仁的认可,领导提拔重用这样的人所产生的异议较少。

  进一步讲,基层单位内部的人事激励与工作人员的工作状况有较大关系。在调研中我们还发现,单位工作人员虽然能够较好地履行岗位规定的职责,但并不一定被单位领导称为“积极上进的人”。只有既完成了岗位上的工作,又能够积极承担领导派的“活”的人,才会被领导称为“积极上进的人”,也才容易在单位被提拔重用。即是说,在基层单位内部,有两类工作,一类是“岗位工作”,一类是领导派的活,又称“领导交办的事”。单位内部的政治激励主要附着在“领导交办的事”上面。相对于岗位工作来说,“领导交办的事”是额外的事情,需要花费工作人员额外的时间和精力去完成,因此他们较只做岗位工作的人要多做一些工作,在干活中又能增进他们的工作能力。那么,承担“领导交办的事”的人,既多干了活,又有工作能力,领导提拔重用他们就会相对服众,也会刺激单位其他人既干好岗位工作,又在领导面前积极表现,多承担领导派的活。

  (二)“领导交办的事”:政治任务与基层单位的激励机制

  在县域治理中,围绕中心工作的“晋升锦标赛”机制,激励的是职能部门、乡镇街道的主要领导,而对普通干部则缺乏直接的激励效应。普通干部晋升竞争的场域还局限在单位内部。那么,根据治理事务性质与激励措施强度相匹配的分析逻辑,在单位内部事务中,“岗位工作”属于行政业务性质,具有制度规定性、程序性、规律性等特点,与之相匹配的激励措施是行政激励,那么其激励效应就不强。而“领导交办的事”则属于单位领导重视或关注的事情,具有较强的政治性,领办任务的人有较大的政治压力和责任调动资源予以完成。“领导交办的事”是单位内部的政治任务,对其配套的激励是政治激励,具有强激励的效应。只有承担了“领导交办的事”的工作人员,才容易获得单位领导给予的提拔重用的政治激励。

  岗位工作是单位每个工作人员都要做的事情,包括机关食堂师傅、保洁员、门卫保安等,他们都有自己的岗位工作。“领导交办的事”是岗位工作之外的事情,是在做好岗位工作基础上额外要做的事情。而且,“领导交办的事”并不是单位所有工作人员的任务,只有少数自身有积极性、又被领导看中的人才能承担“领导交办的事”。那么,在基层单位,在岗位工作与“领导交办的事”之间,就存在一个较大的弹性空间,有的人会在这个空间里来回穿梭,既做岗位工作,也承担领导交办的事;有的人则不越过这个空间,只做岗位工作。该弹性空间把单位里的人区分成两类人,一类是只做岗位工作的人,一类是既做岗位工作又领办“领导交办的事”的人。从调查来看,做这两类不同性质事情的人在单位的活跃程度、被认可程度和晋升空间存在较大的差异。

  下文将在对京郊某县职能部门、乡镇街道调研的基础上,深入剖析“领导交办的事”的类型和特点,把握承担“领导交办的事”的主体的一般规律,进而探讨基层单位内部人事激励的基本机制,并尝试讨论基层体制运作的逻辑。京郊某县是北京市郊区县,下辖16个乡镇、2个街道和273个行政村,2019年末全县户籍人口40.9万人,常住人口为46.2万人。笔者及所在团队于2019年4月、8月和9月在该县县乡村调研3次共计50余天,调研方式主要是访谈,访谈对象为县乡村各级领导干部。

  02、“领导交办的事”的类型

  在机构改革“三定”方案中,有一个是定岗位职责。单位里每个岗位都有法定的职责和履行职责的配套资源,这些资源包括人员、财政、技术、物质、权力等。单位里工作人员的工作事务,与其占据的岗位相关。每个岗位的工作都是某一类性质相同的事务的集合,具有规律性和规模效应。与此形成对照,“领导交办的事”不是附着在岗位上的事务,不具备法定性和制度性。这些事务出自领导个人的分配和布置,与领导个人的施政理念、注意力、利益、偏好、经验、习惯、认识、性格等相关,具有独特性、多样性、弥散性乃至偶然性的特点,很难像岗位工作那样找到一致的规律性。尽管如此,仍能对“领导交办的事”大致分门别类。

  (一)改革创新的事务

  单位主要领导为了更好开展工作、实现施政理念,或向党委政府发送政绩信号,就要对单位进行改革,或做出新的业绩、亮点,也就必须在工作的机制、机理、方式和方法上有所创新,或调整之前的工作。领导新出的点子、想法和措施,需要有人贯彻下去,包括事前调研、撰写调研报告、方案设计、可行性报告、向上级领导汇报等,都需要有人参与和协助。在贯彻推行的过程中,也要有人积极配合、支持和总结经验等。即是说,领导的创新和改革,无论是在酝酿形成阶段,还是在实施发展阶段,都需要有具体的人来操作和“盯着”。而这些创新和改革的措施,并不是某一个科室或岗位的具体职责,因而没有法定的责任承担人。单位主要领导就要将这些工作交办给某个或某些能够胜任的人来完成。

  比如,某县司法局新任局长要在全县力推某镇“说事评理普法”中心的经验,就得先组织调查、研讨和撰写可行性报告,这是一项新任务,不在任何科室职责范围之列,局长就将该任务交给了“文审科”(规范性文件审查科)研究生毕业三年的某科员。该科员之前是局长任县法制办主任时的“得力干将”。还如,某县纪委书记发现村级财务管理中出的问题较多,就想系统解决该问题,恰好某镇纪委推行的“小微权力清单”制度具有较强的针对性,他决定在全县推广和完善该经验。而对于此事,纪委书记不可能亲自去办,他得交办下去,但是纪委内部党风室的工作人员又承担不了,于是他就将这个事交办给他信任的办公室主任,由他负责新经验的总结、完善和推广。这样,该主任不仅要负责办公室岗位的工作,还要将领导交办的该项任务完成。

  (二)上级交办给单位领导的事务

  就党委政府的工作部门来说,除了本单位的专业性事务外,上级对口部门和同级党委政府都会交办一些治理事务给单位领导,有许多是与专业沾边但综合性强的“社会面事务”。这些事务一般都难以分配到具体的某个科室或岗位。有时候,同级党委政府交办下来的任务,甚至难以确定属于哪个部门的职责,县级主要领导就“硬拍”给某个部门。部门领导不能强行将任务“顶”回去,只能“硬着头皮”承担下来。他们领办任务之后,就得交给下面的人去完成。因为是上面“拍”下来的任务,部门领导还要向上级交差,就必须予以足够重视。特别是本级党委政府“一把手”交办的任务,关乎部门领导的政治地位和前途,任务的政治性最强,部门领导即便放下手头其他工作,也要先完成这些任务。因此,部门领导不仅要交给下面得力的人去干,甚至要亲自“盯着”或亲自“领着干”。

  笔者调查的京郊某县法制办,其主任领办了县长要求推广某项工作创新经验的组织实施工作,期间县长又给主任下达了梳理县直各部门“权责清单”的任务,后面还领办了总结、宣传该创新经验的任务。这些工作都具有综合性、无前例可循的特点,无法分配给具体的科室,而且都是县长亲自推动并交办下来的工作,任务重、责任大。为了保质保量地完成任务,法制办主任从各科室挑选了三个有干劲、办事能力强、值得信赖的年轻干部组成攻关团队,一干就是三年。在“权责清单”梳理阶段,法制办主任和三个年轻人数月没有周末和节假日,每天晚上加班加点到十一二点钟。他们除了完成领导交办的任务外,还不能丢下自己的岗位工作。

  一般来说,同级党委政府越重视某领域的工作,与该领域沾边、靠近的单位,其领导领办的任务就越多,他们就得再将这些任务交办下去。

  (三)新出现的事务

  基层社会在快速地发展和变迁,新生治理事务、问题和需求层出不穷,而承接和满足这些事务、问题、需求的职责单位却难以及时增设,或难以将它们划归到某些科室或岗位。结果是这些事情在一段时间内没有具体的单位或岗位负责,但这些事情又必须给予处理、解决。那么,领导就会以相似或相近的原则将这些新出现的治理事务派给某些单位或科室,或者实在派不下去的,就“硬拍”给某些个人,让他们牵头或包干解决。

  比如,农村猪粪堆放在村旁地头,在过去不是问题。但是“12345”市长热线下乡之后,住在旁边的村民就会打市长热线,投诉猪粪臭味影响其居家生活。市长热线反馈下来,乡镇和村里就得着手解决。但是这个事情,乡镇站办所如国土所、环保所、大气办、农办都说不在自己的职责范畴,没有相关的执法权力和工具。无奈,乡镇党委书记只能以环境污染为由“硬拍”给了自己信任的、刚上任不久的环保所主任。领导才提拔重用了自己,环保所主任自然会想方设法“为领导分忧解难”。

  (四)需要保密的事务

  在单位,有些事情暂时还不便公开,或尚处在酝酿阶段,但又必须先做前期工作,因此,这些事情就不能按照既定的、公开的程序来做,而应将这些工作交给某些个人暗地里展开。比如,领导要调整单位内部人员和岗位,需要先调查摸底。由于涉及个人利益,如果公开进行可能会引发躁动和不安定现象,或是一些人会找关系、走夜路等,从而可能扰乱工作的开展。为此,就需要把任务交办给某些信得过的人秘密开展,等到方案成型、时机成熟,再拿到班子会上讨论决定。还如,纪委办的一般是铁案,之所以如此,是因为在公开查办某人之前已掌握了足够的、扎实的证据。这样,也就需要在不开具调查手续、走公开程序的前提下开展对某人的秘密调查,纪委领导需要将这个事情秘密地交给有调查职权和技术手段的人。

  (五)领导的私人事务

  单位领导交办的事中,有一些是领导家庭或个人的私事。前者包括接送孩子、送老人上医院或陪老人下象棋、帮忙购置或搬运家具家用电器,以及处理一些社会交往的事情。之所以让下属去办,一个是领导比较忙,难以抽出时间去做;另一个是一些事情领导出面去做有假公济私之嫌,下属出面则既可以协调落实具体细节,又能避免引起不必要的误会。

  03、“领导交办的事”的特点

  岗位工作与“领导交办的事”是两类性质迥然不同的事务,在对二者的比较中可以更好地把握“领导交办的事”的特点和性质。

  (一)岗位工作的特点

  第一,岗位工作具有法定性。包括三个方面的内涵:一是工作内容的法定性,岗位工作属于法定职责,有制度或法定条文明确规定该做什么、不能做什么。二是工作程序的法定性。在专业性比较强的岗位,权力行使、政策执行的具体流程都有较为明确、细致的规定,工作人员只需按部就班地操作、办事留痕,而无须创造性地开展工作。当然,在履行职责的过程中,工作人员可以运用现代化的设备和工具,以更好、更便捷地完成岗位工作。比如在民政工作中的低保申报、核查中,引入大数据比对的技术,就能够很好地剔除不合格的低保户。三是工作评价的法定性。对工作过程和结果的监督考核,有较为客观的技术手段和标准,一般不以个人意志为转移。

  第二,岗位工作具有规律性。在基层,尤其是在政府部门里,除了一线群众工作外,一般的岗位工作都属于有规律性的重复工作。即便是新手,通过培训上岗之后在不长的时间就可以熟悉业务工作。当然,如果要成为业务能手、专家里手,工作人员除了懂得基本的操作之外,还要花时间去钻研以至精通,能够说出业务工作背后的一整套道理,包括业务运作的机制与逻辑。

  第三,岗位工作具有固定性。一般在“三定”之后,岗位工作的内容、对象、程序、手段、结果等较少变化。工作人员只要熟悉了业务,那么他们就经年累月地重复干同一类的事务。如果不是自己探索和创新工作手段,或者着力使自己更精通业务工作的话,他们在经过一段时间后就会成为本单位的“老油条”,工作的“新鲜劲”过了,心态“疲”了,工作变得枯燥乏味了,也就容易滋生官僚主义作风。

  第四,岗位工作具有差异性。有的岗位工作量要多些,花费的精力也就大些,有的岗位工作则要轻松些。有的岗位工作复杂,有的岗位工作简单;有的岗位工作风险程度高,有的岗位工作风险程度低。岗位的性质不同,岗位的工作量、工作压力就不同。同样都完成了各自的岗位工作职责,但是工作人员的工作付出是有差异的。因此,工作岗位的性质不同,也就难以量化工作人员的付出,进而也就不能把不同的岗位工作拿到一起比较评判。如城管局的工作就难以与档案局的工作比较;即便是在同一个政府部门内部,不同岗位的工作也难以拿到一块比较,因此也就难以评判工作人员工作的优劣差等。

  第五,岗位工作具有一贯性。

  工作人员按部就班、中规中矩就能完成工作任务,不需要更多地发挥他们的积极性、主动性和创造性。除了需要部门间、岗位间相互配合的事情,一般的岗位工作都是“各自为政”,一个岗位的工作程序走完之后即交给另一个岗位。从调查来看,基层工作人员一般都能够将岗位工作干好,即便是被单位领导说成是“不积极”的工作人员,他们也会干好自己岗位上的事情。

  (二)“领导交办的事”的特点

  与岗位工作相比,“领导交办的事”有以下显著特点:

  一是综合性。在基层单位,除党政办公室和一线群众工作之外,一般的岗位工作都是专门性、专业性工作,在法定范围内运用职权和相关资源、专业技术手段予以处理。而“领导交办的事”则多是综合性事务,涉及多领域、多部门、多岗位、多专业、多知识的事务,难以具体分配到某个部门或科室、岗位。领办这些事务的人一般也具有综合性素质和多专业方向的能力。这些人除了可以调动其自身岗位或科室的资源之外,没有专门给他们配备完成该任务的职权和资源,他们必须充分调动个人的资源将任务完成,包括个人的劳动力、积极性、各项素质以及其他资源。

  二是额外性。这是最明显的特征。在单位内部,并没有专门设置岗位来承接“领导交办的事”。单位所有的工作人员都是人随编走、编随事走,每个人都有自己的岗位职责,即便是混编混岗使用的人,也有自己的岗位工作。被领导派活的人既要把岗位工作干完干好,还要承担领导交办的任务。而且普遍的情况是,领导派的活要比岗位工作还要重要、还要多、量还要大。仅从工作量上来说,承担了领导派的活,就等于多干了几份岗位工作。这些工作要占用工作人员额外的时间和精力,包括休息的时间。与岗位工作相比,领导派的活是额外的工作,并不在法定范围之内,也不在绩效考核范围之内。工作人员可以不接受,也可以应付了事,或者想办法“推出去”。识趣的领导一般也不会给不愿意承接“领导交办的事”的工作人员“硬派活”。

  三是重、多、杂。“领导交办的事”本身很多就是重要的事务,更何况是领导直接交办、派下来的活。领办事情的人会承受较大的压力,生怕办不好、办砸了,从而给领导不好的印象。领导也不是只交办一件事情给某个人,一般的规律是只要下属办好了一件事情,紧接着就会有很多事情等着他。因此,“领导交办的事”在各个单位都较多,越是重要的或县级领导重视的部门这类事情就越多,越是大乡镇、希望在晋升锦标赛中获胜的乡镇,这类事情也越多。但是领办任务的人却不一定多,他们一般属于单位里的少数人。少数人承担较多的任务,自然就有忙不过来的感觉。基层单位需要加班才能完成的事情,也主要是“领导交办的事”。

  另外,如果说岗位工作是有规律性的工作,可以依葫芦画瓢的话,那么“领导交办的事”则都是“杂事”,每件事都可能是新事、特例,没有规律、前例可循,更不可能“拷贝复制”。领办事情的人对每件事都可能要寻找、探索新的解决思路和办法,每件事情都是从零开始学起、做起。因此,对于领办人来说,领导交办的事任务重、压力大、工作量大,但他们在完成任务的过程中也可以得到多重锻炼。相对于只干岗位工作的“专家”,他们可谓是多面手、万金油。

  四是阶段性。岗位工作是常规工作,因此是持续性工作,一旦中断就会影响体制或社会某方面的正常运转。而“领导交办的事”则是阶段性的事务,某一件事情需要消耗数天到数月不等的时间,但是总有完成终止的时候。某人完成一件事情后,领导既可能很长一段时间没有交办任务下来,也可能紧接着就交办任务,还可能同一时间段交办多个任务。这与某段时间领导手上的任务量有关系。比如领导正在推动某项创新工作的时候,为了加强推动的力度,就会给下面的人交办较多的任务。又比如某个时间领导到党校学习去了,这段时间下面领办任务的人就较为轻松。

  五是去科层化。岗位工作是典型的科层事务,下级只对上一级负责,上级也只管到下一级,各层级科室的权责较为明确,单位主要领导不会管到某个科室的具体事务。而领导交办事情,则完全可以打破体制内的科层设置,单位主要领导可以越过分管副职、科室主任直接给普通工作人员派活。甚至在笔者调查的省厅,厅长也可以直接交办任务给某个处室的普通科员。领办厅长交办的任务后,该科员直接对厅长负责,而无须逐级向上请示汇报。而从科层制的角度看,科员跟厅长中间还隔了副科长、科长、副处长、处长、分管副厅长等多个级别。当然,在现实政治实践中,如果不是不便公开的事情,科员在领办领导的任务之后,一般会向他们的直属领导汇报此事,一方面是表示尊重,让直属领导知道此事;另一方面是告知直属领导自己在做“大领导”交办的事情,那么直属领导还可能会开方便之门,给予充足时间保障,或提供其他的帮助。

  科层化的一个重要表现是“做事留痕”。做领导交办的事情则不需要刻意留痕,以表示自己做了事或以备事后查阅。领导交办事情之后,一般也不会监控领办人做事的过程,他们要的是完成任务的结果。在这个意义上,领导交办事情的机制是典型的“包干制”,领办人具有较大的完成任务的自主性和剩余索取权。领办人只要把事情办好了,就是对领导负责任。也因此,领导就要把事情交给那些能够把事情办好的人。

  六是领办任务的是个人,而不是机构。岗位工作与单位、科室和岗位相匹配,不同专业的岗位承接上级下达的不同专业任务。比如上级部门下达的年度环保行动,主要交给的是环保局及其相关科室。而“领导交办的事”则不是交办给科室或具体岗位,而是交给可以承担该任务的具体个人,由该个人想办法完成。因此,岗位工作是单位的法定事务,承担者对单位负责,而领导交办的事是领导的事务,承担者直接对领导负责。两个事务的性质不同,承担者所承担的责任也不同。岗位工作承担的是行政责任,承担者既依法履行职责,也依法承担责任。领办“领导交办的事”的人担负的是政治责任,也就是要承受领导给予的政治压力,若事情办不好,在领导那里就会产生不好的印象,会影响自己的政治前途。若在领导面前表现好,则会得到领导的正向反馈。

  04 、“领导交办的事”的领办主体

  (一)单位领导如何寻找领办事情的人

  一般来说,单位内部各个科室都已定编、定岗、定职责,一般工作人员只想干岗位职责规定的份内工作,而不愿意多干活、干额外的活。“领导交办的事”是岗位工作之外的非法定事务,领导也不会“硬拍”事情给不愿意领办的人,否则“强扭的瓜不甜”,工作也做不好。同时,“领导交办的事”对工作能力要求很高,有些工作人员“心有余而力不足”,领导也不会交办重要的事情给他们。只有那些既有意愿又有能力的人才会被领导相中并委以重任。

  在基层单位,新来的领导会通过查看资料、调查询问、侧面观察等方式了解中层干部和普通工作人员的基本情况。他们会把那些有一定学历、业务能力强、有上进心、在单位口碑较好的人挑选出来,然后主动找他们谈话,进一步了解他们个人、家庭和思想状况。最后遴选几个人,交办一些事情给他们做,看他们做事的态度和能力。被遴选出来的人工作能力都不差,最关键的是看他们给领导干活的态度。如果一个人对领导交办的事情不那么上心,难以按时保质地完成,领导给了几次机会都没有让领导满意,说明态度不行,那么领导就不会再信任这样的人,后面也就不会再给机会了。对于年轻人,领导出于关心他们成长的考虑,会尽量做他们的思想工作,多给他们机会。而对工作时间比较长、熟悉体制运转的单位“老人”,则最多给一两次机会,他们稍微把握不住,就会被领导打入另册。

  那些头一两次做“领导交办的事”,不一定做得让领导十分满意,但是为领导干活的态度却很端正的人,或者能积极为领导分忧解难、主动寻求上进的人,就会最终入领导“法眼”,成为领导交办事情的人。这些人一般也是领导着重培养的对象。他们在与领导互动中,不仅会得到领导的信任,也会增长自己的才干,领导有什么事情和机会都会首先想到他们。

  (二)领办主体的特点

  根据在基层单位的调查,被领导交办事情的人,主要有以下特点:

  一是年轻人居多。基层单位级别低、岗位少,只有年轻人有进步和成长的空间,他们也主动追求进步,希望得到领导的认可和赏识。受到领导关注并交办事情,对于单位工作人员来说既是领导对其工作能力的认可,也是对其个人的重视。这本身就是一种较为重要的正向政治激励,会激发他们的工作热情和积极性,领导容易与他们形成“信任—忠诚”的上下级关系,他们也就会为领导卖力干活。他们越积极主动,领导就越会派活给他们,形成多频次的互动。这些人在乡镇一般是20多岁到30岁出头的年轻公务员,在政府部门则是20多岁到40岁之间的年轻人。他们或有较大上升、成长的空间,或还有希望占据某些重要、关键的岗位。而过了这两个年龄段的人,或者已得到了某些重要、关键岗位,或者不再有晋升流动的空间,他们更重视做好岗位工作,而可能不太在意领导的看法和评价。那么,要通过“领导交办事情”的机制,将这些人调动起来的难度就加大。

  二是有一技之长。这些人中有一部分具有特殊的才能,包括专业能力、写作能力、研究能力、做群众工作能力、公关能力等,以至于领导要办某些事情离不开他们,不得不交给他们。比如某些人笔下生花,擅长写“大材料”,包括领导的讲话稿、调查报告、汇报材料、文件规章等,只要出自这些人之手,“大材料”就会添光溢彩。这样,领导的讲话或报告,或单位的大材料要想出彩,就得让他们捉刀。那么,这些人就会成为被领导交办事情较多的人,他们容易从有一技之长成长为综合能力较强的人。还比如,领导要推行某项政策措施,某些人刚好有相应的专业才干,那么他们就会被领导从单位角落里找出来,成为领办事情的人。例如,京郊某县司法局新任局长对调查研究很重视,为此专门在局里成立了研究室。研究室成立后要人来干活,几个在下面司法所干了多年未出头但善于闷头思考、不会穿插官场的人就被找了出来委以重任。所以,对于单位工作人员来说,不仅要将自己培养成业务能手,还要把自己打造成领导离不开的人、领导有事就会想到的人。

  三是他们身上“某某的人”的痕迹不重。他们没有被明确贴上是上一任领导的人,或是某位资深副局长的人的标签。如果有这样或明或暗的标签,新任领导一般都难以委用,除非他个人表现积极主动。因为被贴了标签的人,在体制内普遍被认为是“养不亲”。从调查来看,被新任领导遴选启用的人有三类:第一类是近年新进的工作人员,第二类是在单位有口碑但是没有被前任领导重用的人,第三类是被单位领导及工作人员遗忘在某个角落里的人。那些在上一任领导任期内就应该提拔重用而没有提拔重用的人,新任领导会很快将他们提上来,这些人更会对新任领导心存感激,从而成为铁杆领办任务的人。

  四是办事让领导放心。除了要有意愿、有能力、有态度之外,领办事情的人还要办事牢靠,会办事、办成事、不出事。领导之所以交办事情,要的是办事结果。对于领导来说,他亲自推动、交办下去的事情,对单位、对自己都是重要的事情,也是最怕被办砸的事情。那么,领导就要“把最不放心的事交给最放心的人”。所以,如果领办事情的人办事不牢靠,即便积极主动,领导也不会把重要的事情交给他们去办。

  05、“领导交办的事”的政治激励

  “领导交办的事”作为领导重视的、岗位工作之外的事务,具有较强的政治任务属性,其内含的激励政治性也较强。承担该类事情的工作人员更可能获得领导认可、得到更多的成长以及拥有更多晋升流动的机会,这些都是正向的政治激励。当然,“领导交办的事”内含的激励也带有一定负向效应和不确定性。

  (一)获得更多的成长

  对于单位年轻工作人员来说,得到各方面能力的增长,在工作中有成就感和获得感,本身就是一种内在激励和动力。而工作能力又是晋升流动、提拔重用的基础条件,在“熟人社会”性质较浓的单位,工作能力在政治激励中扮演的角色更为重要。调查发现,做领导交办的事非常锻炼人。首先是领导直接交办事情,既要聆听领导的思路,站在领导的角度思考问题,办事过程和办结之后还要向领导汇报,再听领导的反馈意见。这样一来一往,办事本身就成了聆听领导教诲和指导的过程。

  其次是跟领导亲近了,不仅在具体做事上受到教育,领导还会把做人、为官、处世的经验传授给领办事情的人。领办的事情多了,聆听教诲的次数多了,也就受到了领导的言传身教。甚至领导的工作风格都被潜移默化地转化为下属的工作风格。领导还会专门找经常领办事情的工作人员谈话,掌握他们的思想动态,把脉他们存在的问题,讨论解决的办法,这对于有成长焦虑和困惑的年轻公务员来说大有裨益。

  再次是领导交办事情的特性,决定了每办完一件事情都会得到一次成长。领导交办事情时,只会把想法说个大概,不会手把手地教人怎么把事情做好,这就必须由领办人自己领会和把握领导的意图,然后按照领导想要的结果把事情办好。那么,每做一件事情都是对思维方式和工作方法的一次锤炼。

  复次是有机会跟着领导向更大的领导学习。京郊某县法制办的沈科长就介绍说,他们法制办主任只要上政府开讨论问题的会,就会带上他们办的三个年轻人。他开始在接触县领导的时候,还十分胆怯。讨论问题的时候,县领导还会点他们几个年轻人发言。这样胆量和发言都练出来了,自信心提升了。更大的领导站位不同,思考的问题层次就不同,这也需要他们站在县长的位置去琢磨体会。这种机会多了,他们思考问题的层次也提高了。

  最后是领办的事情多,工作量就大,多次做不重复的事情需要的不仅是体力,更重要的是脑力,要翻阅资料和推敲问题,因此会发生量变到质变的转变。也就是事情做多了,能力就提高了。沈科长举自己的例子说,他这两年跟随法制办主任做了大量岗位工作之外的事情,不是法制办主任交办下来的事情,就是跟着法制办主任做县政府交办的事情,这些事情都与岗位工作无关,每一件事情都是从零做起,而且“看着是在做县里的事,实际上思考的是国家的事”。因此,这些事情做多了,他知道的就多了,学习到的东西也多了,甚至能感觉到自己在飞速进步。他总结说,两年时间差不多做了五年的工作量,其中岗位工作花三分的力气,另外七分用于完成领导派的活。正是领导派的活让他的工作量大增,同时也让他快速成长。所以他很乐意做这些额外的事情。

  (二)得到更多的认可

  在体制内,晋升流动是最大的政治激励。单位工作人员能够晋升流动的一个重要前提是,获得单位主要领导的认可。对于单位中层及以下职务,单位主要领导有决定权,而对于单位中层领导再往上晋升流动,单位主要领导则有建议权和推荐权。总之,单位工作人员的晋升流动,都要经过单位主要领导这一道“关卡”。

  因此,单位主要领导的关注、认可和赏识,是对单位工作人员最重要的激励之一。每个单位都有一定的人数,但是能被领导选中、成为领办事情的人却是少数,因此被遴选本身就意味着领导的认可。它既是对自己态度、能力和为人处世的认可,也是对过往工作的认可。受访的基层干部声称,“领导关注就多干,不关注就只干本职工作”。工作人员在领办事情之后,也会经常获得领导直接的表扬和肯定。相比于评优、评奖等正式制度激励,领导的认可虽然是非正式的,但却是直接的、面对面的,甚至是多频次的,会给予工作人员更多的工作动力。

  被领导认可和重视,跟领导走得近,会直接提高工作人员在单位的政治地位。经常领办领导事情的人、被领导器重的人,往往被认为是领导身边的“红人”。因此不乏一些在体制内已没有上升机会的人,因为领导交办了事情而焕发出新的动力。比如,京郊某县司法局38岁的刘科长,过去很长时间在乡镇司法所工作,对晋升流动的追求已不那么热心,正常上下班之余,最大的爱好是垂钓。新领导上任后将他调回司法局,并委以重任。尽管没考虑过升职,还要做大量“领导交办的事”,又不再有时间垂钓,但是他仍然很卖力地干活。用他的话来说就是:“领导很关键,安排你在这个位置,就要做好,如果领导不重视,就不来了。”

  (三)拥有更多的机会

  受访的基层单位工作人员称,“单位同事的评价是一部分,单位领导的评价最重要”。承接领导交办的事情,领导会给更多的压担子锻炼的机会,进入单位着力培养的干部序列。一方面,领办人给领导干了额外的活,有功劳也有苦劳。与其他没有领办任务的人相比,他们干活的量要多些,多劳多得,领导自然要有所表示。如果跟只干岗位工作的人得到的一样,就不再有人干额外的活了。另一方面,跟领导近距离、多频次接触,更容易受到领导的关注和关心,也便于领导掌握他们的家庭情况、工作状况、能力状况、思想状况、胜任什么工作等,当有干部调整机会、适合岗位以及学习培训机会时,领导自然更容易想到这些人。

  如果单位领导经常带着领办事情的工作人员一起干活、开会的话,后者也容易受到其他重要单位或更大领导的关注。京郊某县法制办的沈科长在我们9月份调查期间,就被县委组织部相中,要借调他一年时间。相对于法制办来说,组织部的平台更大、机会更多。而同样在我们调查的4月份,法制办同样经常领办事情的杨科长被县长看中,很快借调到县政府办工作,直接服务于县级领导,机会和行情被认为是“看涨”的。

  (四)内含负向激励

  当然,“领导交办的事”所内含的激励也有一定的负向效果,表现在以下几个方面:

  一是“领导交办的事”中的政治激励具有不确定性。“领导交办的事”是非制度性的事务,不像岗位工作那样有专门的制度化的配套激励措施,因此具有非制度性和不确定性。尤其是在晋升流动方面的激励,不确定性最大。比如,领导还没有来得及提拔重用领办事情的工作人员就调离了单位,“一朝天子一朝臣”,新任领导一般不会提拔重用前任领导身边的“红人”,甚至会边缘化他们。后者要想被提拔重用就得重复过去与前任领导的关系,获得新任领导的信任,积极承担新任领导交办的事情。

  二是可能造成单位工作人员“劳逸不均”现象,“忙的人忙死,闲的人闲死”。经常领办事情的人属于“忙的人”,领导交办事情下来,这些人既不太推三阻四,又能把事情办妥,从而容易获得领导信任,领导的事情就会习惯性地落到他们头上。而那些领导交办了事情不愿意做,以各种理由推脱,或者做了也做不好,领导还要花更多时间纠错的人,领导就不会再交办事情给他们,他们就可能属于单位比较闲的人。

  三是“领导交办的事”是额外的事情,要占用工作人员额外的时间和精力。因为“领导交办的事”工作量大,挤占了工作人员的休息和社交时间。在对单位领办人的访谈中了解到,尽管他们对领导交办的事情较为积极,也可能获得了应有的激励,但有时候私下也抱怨,也需要情绪排解。他们也想着“要是只干份内的事就好了”。有些事情,领导交办下来,如果有明确指向是哪个部门、科室的话,他们也会尽量推出去,而不是二话不说就揽下来自己干。如果指向不明确,他们最多向领导反映一下,一看领导态度不对,就不说话了,老实领活去干。

  前述京郊某县司法局1982年出生的刘科长被领导重用之后,做职责范围之外的事情就多了。他说以前在司法所工作的时候,周末都用来陪孩子和父母、给父母做饭,其余空闲时间则外出钓鱼。承担了“领导交办的事”之后,就没有那么多自己支配的时间了:几乎不再垂钓了;以前每个周末都陪孩子父母,现在只能每月陪一次;以前早上七点起床,现在五点半就得起床了。他爱人为此也有抱怨,说官没升高,钱也没多挣,尽力而为就行了。

  与在企业工作相比,在基层单位工作,考勤制度执行得较为宽松和人性化,也不会强行要求加班。这对于那些只从事岗位工作的工作人员来说,家庭生活可以较为正常、完整。他们如果有小孩接送,可以推迟上班和提早下班。京郊某县司法局有个80后女科长,之前在上海微软法务部工作,十几年前月薪就达到了两万元。后来回老家考了公务员,做岗位工作尽职尽责,业务水平较高。2018年县法制办借调她一段时间,法制办主任对她的工作很认可,想把她留下来。但是因为法制办领导交办的事情太多,工作太忙,要天天加班,使她无法照顾到家庭。她说就是为了不过天天加班的生活,才从微软辞职的。因此,尽管法制办机会多,但她还是选择回到司法局做她的业务工作。

  06、结论与讨论

  (一)部门缝隙、注意力分配与政治任务

  在县级政府及基层单位内部,之所以存在大量“领导交办的事”,与“部门缝隙”有较大的关系。所谓“部门缝隙”是指,传统政府组织以科层制和专业分工为原则,在有能力管理复杂、专业的问题的同时,其部门界限和功能分割也导致了政府职能上的四分五裂、职责重复和无效劳动,造成管理的割裂化、碎片化等问题。部门缝隙在县域治理中导致了以下后果:一是容易带来政出多门、目标分散、集体行动困境等问题,进而可能肢解县级党委政府的整体任务;二是各部门围绕各自的职责开展工作,部门间呈现出各司其职、各负其责和相互竞争、相互推诿的关系,使得一些新问题和缺乏明显归类、无法定性的事务处于无人管的状态,造成县域治理的真空地带。这些由部门缝隙带来、被撇在专业部门之外的治理事务被称为“剩余事务”,它们具有综合性、复杂性等特点,既存在于县级党委政府中,也大量出现在基层单位内部。

  在县级党委政府层面,县级主要领导根据其注意力分配会遴选出一些重要的“剩余事务”,通过临时机构进行运动式治理。这些“剩余事务”因为会影响县域治理的局部或全局工作,因而被县级主要领导关注和遴选,成为县级党委政府阶段性的中心工作,具有较强的政治任务性质。还有一些“剩余事务”因为具有规模性、规律性和长期性特点,承接这些事务的临时机构可能会固定下来成为常设机构,对它们进行常规治理,如城市执法领域承担执法“剩余事务”的城管部门。在基层单位内部,各科室、岗位之间的分工虽然没有党政部门之间大,相互之间利益竞争性也没有那么强,但是仍然存在“部门缝隙”问题,使得一些事务无法配置到具体的科室或岗位。那么,单位主要领导就要遴选出一些重要的事务交给某个人或多人来具体完成。在乡镇,一些特别重要的“剩余事务”可能会设立临时机构来处理,但在县级部门内部则很少设立临时机构,这些事务一般由主要领导指定人员承担。

  对于“剩余事务”,无论是交给临时机构,还是指定具体个人,都是通过将责任明晰化、具体化,以弥补专业分割、利益竞争和推诿扯皮的科层弊病,使事务得到集中和整体处理。由于这些事务是领导注意力分配较为集中的事情,具有较强的政治任务性质,承担这些事务的个人会得到较强的政治激励。在基层单位内部,“领导交办的事”就是被领导遴选出来的重要的“剩余事务”,因此给予其配套的激励是强政治激励。

  (二)基层单位人事激励机制及其逻辑

  在基层单位内部,不同科室、岗位之间的工作无论是在数量、要求、重要性、难易程度等方面,还是工作所需要的方式、方法、手段、资源等方面都存在较大差别,难以通过统一指标进行量化而达到可比较性和可评价性。比如在乡镇,信访办的工作与民政办的工作、党政办的工作与财政所的工作都不存在可比性,乡镇就难以用同一个标准对各站办所的工作进行比较和评价。即是说,岗位工作因为具有较大的差异性,乡镇无法对各站办所的工作进行优劣差等的区分,乡镇党委书记也就难以通过岗位工作来评判工作人员的工作表现。

  “领导交办的事”虽然也各有差异,但是工作人员有没有承担、承担了多少,在单位领导那里是很清楚的。因为难以量化区分岗位工作,那么单位领导就会将岗位工作视作是同质同量的工作,而将是否承担、承担多少“领导交办的事”作为评判工作人员的标准。一是因为“领导交办的事”是额外的事情,做了该类工作的人在工作量上要超过只做岗位工作的人,他们即便没有功劳也有苦劳。二是“领导交办的事”是领导关注和重视的事情,做该类事情是为领导和单位分忧解难,领办事情的人会得到领导的认可。三是承接“领导交办的事”的人,在综合能力上会得到提高,获得单位的公认。这样,与只做岗位工作的人相比,被领导交办事情的人既获得了领导的认可和支持,也有群众基础,在单位评先评优中他们就会脱颖而出,领导提拔重用他们也会较为服众,而不会带来普遍的不公平感。

  那么,在基层单位里,在岗位工作与“领导交办的事”之间就存在一个弹性空间。单位工作人员可以只做岗位工作,而对“领导交办的事”不热心,这样并不触犯规章制度,领导也不能拿他们怎么样,只是他们难以获得领导的关注和认可。有的人则二者兼顾,既做好岗位工作,又积极领办“领导交办的事”,在二者之间来回穿梭。他们付出的是大量的时间和精力,得到的是领导的关心和重视。因此,在基层单位,岗位工作是工作人员的基础工作,只要占据岗位的人都要履职尽责,它是评判工作人员工作情况的基础条件。做好了岗位工作,意味着“合格”。而“领导交办的事”则是评判工作人员工作情况的附加条件,只有满足了该条件的人才能获得提拔重用。

  中国的干部流动有两种流动形式,分别是栽培式流动和竞争式流动,且栽培式流动先于竞争式流动,被栽培者首先要进入栽培晋升管道中,然后被栽培者之间再开展基于职务历练、经验积累、相关政绩等方面的竞争,胜出者获得晋升。那么,从基层干部成长轨迹来看,从政的起点是要进入本单位干部培养序列,也就是要进入单位领导的视野。这样就得在单位表现积极、有抢眼的地方,以承担“领导交办的事”,从而被领导纳入单位着力培养的干部序列,进而才能占据单位的中层岗位,与其他干部一同竞争更高的级别和位置。在乡镇或县级部门,中层干部要晋升为副科级干部,无论是在本单位晋升还是提拔到其他单位,都需要本单位主要领导的推荐和认可。因此,基层单位中层干部要获得更多的培养和晋升的机会,依然需要积极承担“领导交办的事”。

  (三)“领导交办的事”内在机理的解释力

  “领导交办的事”作为基层单位人事激励机制中的一个重要变量,同时也是基层单位常见的政治社会现象,其蕴含的道理可以使我们更清晰地认识和解释下列问题:

  一是在基层单位什么才是“积极上进”。做好了岗位工作,只能被认为是“尽本分”,还不能称为“积极上进”。只有在做好岗位工作的基础之上,又承担了“领导交办的事”的人,才是积极上进的人。在乡镇调查时,经常听乡镇领导提到,一个乡镇真正“干活”的就那么几个人,说的就是能够被调动起来做“领导交办的事”的人在乡镇属于少数,大部分人只做岗位工作。因此,在基层单位内,所谓积极性是指能够被领导调动起来做岗位工作之外的事情的属性。

  二是为什么与领导走得近的人容易被提拔重用。对于该问题有两个层面的解释:一个是社会认知层面的解释,也就是所谓“关系逻辑”的解释,认为跟领导有工作关系、私人关系是提拔重用的根本条件;另一个是领导关注度的解释,认为与领导走得近,容易获得领导的关注和了解,也有更多在领导面前表现的机会。比如在县两办、组织部等单位工作的人,直接服务于县级主要领导,这些单位也被认为是容易“出干部”的地方。这两个解释看到了一些方面,但是也遮蔽了一些重要信息,即与领导走得近的人做了多少“领导交办的事”,他们的能力得到了多大的锻炼。也就是说,与领导走得近的人既有能力,又做了事,领导还了解他们的情况,他们被提拔重用的概率自然就大。

  三是为什么领导会妥善安置身边的人。领导身边的人如办公室人员、秘书、司机等,是做“领导交办的事”最多的人。办公室人员等做领导交办的公事较多,秘书、司机等则既要做领导交办的公事,也要做领导交办的私事。这些人承担领导交办的事,为领导分忧解难,支持领导的工作,是领导担任领导职务、开展工作、实现意志所离不开的人,他们可谓劳苦功高。如果这些人都没有获得提拔重用,或得到较好的安置,那么领导就难以在单位中建立权威,获得单位工作人员的忠诚,也就难以用晋升流动等方式进行人事激励,进而就不会有人积极响应“领导交办的事”,也就没有人给领导干活。所以,对身边人的安置如何,直接影响到领导在单位的形象和评价。

  四是为什么基层体制还有较大的活力。一方面,在基层单位,用承担“领导交办的事”作为工作人员工作优劣差等的评判标准,作为提拔重用的重要条件,是基层工作绩效评估难以科学化的情况下相对公平的方式。它激励工作人员,要想获得领导认可和器重,得到更多的成长和进步机会,那就多承担岗位工作之外领导交办的事情。即,在基层单位,尽管影响提拔重用的因素较多、较复杂,但是被提拔重用的人一般都得满足有能力、态度好、积极上进等条件,这种人事激励机制对普通工作人员有较大的激励效应。另一方面,“领导交办的事”是没有法定配套资源也没有固定流程的工作,需要工作人员自行调动资源去解决,这会激发他们的积极性、主动性和创造性。总之,“领导交办的事”有较强的正向激励的效应,在一定程度上激活了体制资源,并根据事务的性质充分调动和合理配置了人力资源,实现人事激励与治理事务相匹配。

  (四)本项研究的理论创见及不足

  学界主流的关于中国基层人事激励的研究主要集中在两条路径上,分别是科层制路径和关系主义路径。前者强调在西方科层制组织中,对公务人员的评价不以种族、家庭背景、个性、职务、与领导关系等为标准,而是以制度章程为准则客观评价;同时,工作人员的晋升流动、提拔重用根据的是他们的工作业绩和实际经验。因此,科层制采用的是后致角色的选人用人标准,它既能将社会中许多精英人士选拔进科层组织中,又能够极大地调动组织成员的积极性,从而保证科层组织持续的创造力。研究者普遍认为,西方科层制中人事激励机制体现了合理和公平的价值取向。然而,中国的科层制组织有自身的文化特点,“关系”“熟人社会”“庇护主义”“地方势力”等前致因素不可避免地会渗透进科层组织之中,并一定程度上影响其运作。

  于是,有学者从“中国式关系主义”切入,重点讨论了关系在基层干部晋升流动中扮演的角色,认为基层干部晋升由“明”和“潜”两套规则所决定,且以“关系”、“人情”、利益等非正式、非制度化的“潜规则”支配着干部晋升的真实逻辑。有学者在考察中国城市国有企业的权力结构和制度运作的基础上,发现中国体制内广泛存在“有原则的任人唯亲”和“工具性庇护—依附关系”。还有实证研究表明,由于镶嵌于差序格局的社会关系中,基层政府无法将公共规则抽象化、一般化,从而激发了基层干部晋升中包括情感性关系、混合性关系、工具性关系在内的关系运作,基层干部晋升的速度与其同权力支配者的关系强度成正相关。关系主义路径将基层的晋升流动主要归结为关系运作,但问题是:如果“关系”的作用是决定性乃至唯一的,那么,如何理解中国体制自上而下仍然具有较强的组织动员能力和创新创造活力?

  科层制路径在规范意义上讨论中国基层人事激励,因有对比而容易看到问题,但也可能遮蔽中国经验的独特之处和积极因素。关系主义路径则较为狭隘地理解和强调“关系”,对基层人事激励更多地怀揣“局外人”想象。本项研究依循治理任务性质的路径,从基层实践经验出发,发现了中国基层单位内部有别于西方科层制和中国关系主义的特殊但普遍的人事激励机制。这种激励机制是非制度化的,但又不止于关系主义的,它主要与治理事务联系在一起,治理事务的性质不同,激励的类型和强度就会有差异。与行政事务配套的是弱政治激励,而与政治任务相匹配的是强政治激励。行政事务与政治任务并非相互分割、一成不变,而是会适时相互转化,转化之后激励措施也会随之改变。这种转化既与治理事务本身发展的逻辑有关系,也与主要领导注意力分配有关系。主要领导关注较多的事务或问题,其政治任务的属性就较强,配套的政治激励也就较强。

  以上分析表明,中国基层人事激励机制既不完全遵循西方科层制逻辑,又与中国关系主义逻辑有一定距离,它交揉了事本主义和人格化的特征,是制度(结构)与主体(行动者)互动所形成的实践机制和半制度化安排。一方面,该人事激励机制以治理事务或问题为基准,具有较强的针对性、导向性和规定性;另一方面,主要领导对治理事务或问题的遴选及评价有较大的自主空间,使该人事激励带有较强的灵活性、适应性和人格烙印。这一发现,突破了中国人事激励研究中刚性的、格式化的科层主义和裙带的、庇护的关系主义的非此即彼的二元对立。

  基于以上分析,本文主要的贡献在于提出了一个分析基层单位激励机制的新视角,并试图将“领导交办的事”学术化,阐释其内在机理,以便于后续进一步的研究。当然,作为一项尝试性研究,本文存在着明显的不足之处,包括多经验叙述而学理分析不够、多平面展开而缺乏立体呈现、多归纳总结而理论提升不充分等。本文抛砖引玉,期待后续对该问题有更深入的探讨。

「 支持红色网站!」

红歌会网

感谢您的支持与鼓励!
您的打赏将用于红歌会网日常运行与维护。
帮助我们办好网站,宣传红色文化。
传播正能量,促进公平正义!

×
赞赏备注
确认赞赏

评论(共8条)

大家都在看

热评文章
热点文章
热赞文章