张杨：防止农村集体土地用途根本性变化
防止农村集体土地用途根本性变化的政治经济学分析
【摘要】马克思主义政治经济学关于土地所有权及地租理论，对于规划社会主义条件下的土地制度，既具有唯物史观的指导性意义，又具有不同制度对比下的方法论意义。在中华民族伟大复兴征途上，能否合理运用马克思地租理论，处理好农民和集体土地关系，决定着“三农”问题能否解决、乡村振兴能否实现、共同富裕能否扎实推进。习近平反复强调，不要以土地改革、城乡一体化之名，行增加城镇建设用地之实，要尊重农民意愿、保障农民权益，防止土地过度集中到少数人手里，防止土地用途发生根本性变化，造成农村贫富差距过大。为行之有效地壮大新型集体经济，亟须优化对集体土地的规划与管理，防止农村集体土地用途发生根本变化。
在2022年中央农村工作会议上，习近平强调，深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果。习近平高度重视新时代条件下土地制度及土地集体所有制问题，并多次强调“农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了”，因为坚持农村土地农民集体所有是“坚持农村基本经营制度的‘魂’”，也是“农村最大的制度”。习近平在党的二十大报告中强调，要“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。习近平在主持十九届中共中央政治局第八次集体学习时还指出：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”《中华人民共和国民法典》同样规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。”可以说，如何在深化农村土地制度改革中坚持土地集体所有的性质、走新型集体经济的道路、提高农民更多财产性收益，成为扎实推进共同富裕的关键一环。
中央全面深化改革委员会第二十七次会议进一步指出，推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进，试点县（市、区）数量要稳妥可控。这里的“推进农村集体经营性建设用地入市改革”绝不是推动农地无条件入市。农村集体经营性建设用地，是村建设用地或农村集体土地建设用地，是村集体经济组织或农户个人进行各项非农业建设的土地，而并非耕地，一般多指宅基地、公共设施用地和经营性建设用地。从全面理解中央精神的视角出发，必须强调此次会议所提出的“三个要”，即“要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管；要坚持节约集约用地，坚持先规划后建设，合理布局各用途土地；要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控要求”。也就是说，要坚持集约用地的原则，更要严守土地公有制性质、坚持农村土地集体所有性质、坚持耕地红线不突破以及农民利益不受损的准则。马克思认为：“从资本主义生产方式的观点来看，土地所有权也是多余而且有害的。”在社会主义生产方式下，集体土地所有权恰恰是必要且有利的，是确保农民增收、粮食安全、产业兴旺、生活富裕的最重要保证，也是对外部资本主导农业的限制。对于如何坚持好土地集体所有制、推进好集体产权制度改革、利用好集体土地的地租形式、强化好土地流转用途监管，落实好最严格的耕地保护制度，以及优化集体土地的必要性、存在的现实问题等都亟须运用马克思土地所有权与地租理论加以分析，这对于新时代壮大新型集体经济具有极强的现实意义。
一、强化农村集体土地根基的必要性分析
党的二十大报告明确指出：“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”2022年中央农村工作会议进一步指明，建设农业强国要体现中国特色，立足人多地少的资源禀赋、农耕文明的历史底蕴、人与自然和谐共生的时代要求，不简单照搬国外现代化农业强国模式。习近平在2013年中央城镇化工作会议上明确指出：“目前，各地区都在积极推进农村土地承包经营权流转试点，这有利于改变一些地方农村土地过于分散的状况，提高农业生产效率。在这个过程中，要尊重农民意愿、保障农民权益，防止土地过度集中到少数人手里，防止土地用途发生根本性变化，造成农村贫富差距过大。”这实际上已经科学运用辩证法指明了土地流转在提高规模化经营的生产效率等方面的重要作用，同时对于土地流转后应防止可能出现的集体土地所有权变化、农民权益受损、耕地红线被突破等问题做出明确指示。基于此，结合马克思土地所有权和地租理论，可以对土地流转后强化集体所有制根基的必要性进行以下五方面分析。
（一）扩大规模化生产、实现社会化生产的重要性
马克思在《资本论》第三卷中指明，小块土地所有制实际上会使生产条件逐渐恶化并使生产资料愈发昂贵，造成“生产资料无止境地分散，生产者无止境地互相分离”，而且还会带来“人力发生巨大的浪费”。此外，这种小块土地所有制还会不断排斥社会生产力的发展、劳动社会化形式的变革、农业机械化的应用，甚至也有碍于资本的社会积累。马克思认为：“如果说资本主义生产方式总的说来是以劳动者被剥夺劳动条件为前提，那么，在农业中，它是以农业劳动者被剥夺土地并从属于一个为利润而经营农业的资本家为前提。”自给自足的小农户生产多是“靠与自然交换，而不是靠与社会交往”，也就是说，小农户的生产与社会化大生产的发展方向明显相悖，只有农民的联合劳动、一批村落及乡镇的联合才会更有利于产业规划、技术应用和经济进步。马克思首先承认资本主义生产方式的“功绩”就是“把土地所有权变成荒谬的东西”，并使土地摆脱一切传统附属物的束缚，从而为农业生产的社会化经营提供必要的经济基础。但是，资本主义农业却不断变为资本的附属物，因为这一农业的社会化生产是“以直接生产者的完全贫困化为代价而取得的”。而如何既保障农业的社会生产，又提高农民的获得感，就成为社会主义农业发展必须解决的问题。特别是，社会主义生产方式可以通过对集体所有土地的规模化经营来赋予农户共同支配的生产资料所有权。如，现有作为土地流转前提的土地确权颁证工作，对山水林田湖草的面积与规模的计算，就能精确到最小丈量单位，甚至乡村的一沟一壑都可以在大数据技术计算和远程遥感下做到精准管理。当然，确权登记、土地流转并不是农村集体产权制度改革的终点，而应把明晰集体产权职能作为壮大新型集体经济、实现社会化生产的起点。
（二）提高农业商品社会劳动生产率的重要性
农业劳动担负着农业和非农业生产所必要的粮食和原料，需要有足够的生产率作为基础保障。正因为农业产品具有满足人类基本生存的特殊属性，所以其使用价值更明显体现为交换价值和价值的前提。正是由于土地是财富源泉的必然产物，地租的量的决定性就成为一个极复杂的社会生产关系行为，并不是地租获得者可以在主观上能够决定的“量”。在马克思看来，地租不是来自土壤本身，而来自社会关系，即“租是土地经营赖以进行的社会关系产生的结果”。马克思指明：“在社会发展的进程中，地租的量（从而土地的价值）作为社会总劳动的结果而增长起来。”这是因为，土地本身并不分为农业和非农业用地，两种用地很容易形成一种竞争关系。特别是当农产品作为商品变成交换价值和价值时，农业生产和农业市场就会发展起来，农业生产率就会提高，其效率不是来自农产品本身，而是商品本身的特征。即使与工业品的劳动生产率相比，农业生产率会表现得相对降低，但是“农产品的价值以及地租都在提高”。列宁在《一位立宪民主党教授》一文中直指：“‘农业劳动生产率递减的规律’是资产阶级的谎言。在资本主义制度下，地租即土地占有者的收入增加的规律，才是事实。”与之相对，在社会主义条件下，提高劳动生产率仍是农民生活富足的基本条件，其中关键在于把农民组织起来变革旧有生产方式，改变资本主义生产关系中由土地私人占有而使农民基本生活费用高涨、土地所有者却能赚到更多地租的状况。由此，提高农业劳动生产率不仅需要有广阔的土地面积，在此基础上也需要建立联合与协作的劳动关系，以便在更高级的合作化程度上进行规模化生产。
（三）加强土地所有者和生产经营者相互联系的重要性
马克思把现代资本主义农业社会的骨架分为雇佣工人、产业资本家、土地所有者三个并存且对立的阶级。资本主义农业生产方式造成贫富差距与两极分化就是因为其所走的是消灭农民、私人垄断土地的道路。为消除上述弊端，需要在坚持土地集体所有制基础上，通过巩固村社一体的集体层经营主体的经济效益，充分利用国有平台资本的赋能和民营资本的有效补充，确保土地所有者、承包者和经营者形成相互融合、资源共享、利益联动的产供销一体化关系。目前，土地流转后常采用“公司+专业合作社（基地）+农户”相联动的方式来进行产业经营，进而在“三权三变”的思路下，农户通过“租金收入+股份分工”“土地入股+股份分红”“资金入股+股份分红”“保护价收购+利润返还”等模式，可以获得土地租金、土地赔付金、工资薪金、股份分红、经营性分红。习近平强调：“积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。”现有土地流转后，允许农民以土地承包经营权入股的直接目的就是通过发展农业规模化、产业化经营来壮大农村集体经济、提高农民收入、赋予农民更多财产权利。巩固这一财产权利不仅需要建立在保障农民集体经济组织成员权利的基础上，更需要在集体组织内部保障农民的承包权与经营权、财产权与劳动权有机统一。
（四）重视优化集体土地地租收益的重要性
马克思指明：“地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式。”不论地租的各种特殊形式如何，对地租的占有都是土地所有权借以实现的经济形式。地租作为在一定期限内按契约规定支付给土地所有者的货币额，不仅包括农村耕地的租金，而且包括山地、林地、草地、渔场、河塘、湖泊、建设用地等各种自然力资源。由人垄断的这种自然力，总是和土地分不开的。特别是，在集体经济与市场经济相互衔接的过程中，经过流转的集体土地本身也会产生地租。土地确权能够进一步精准测量和摸清村集体资产的家底，进一步明晰山水林田湖草作为村民赖以生存的自然禀赋的重要性。因此，有必要全面考察村集体土地与资源的经济价值、自然资源价值以及各种附加值。也只有正确评估流转土地的租金，才能可持续壮大村集体资产、提高党支部和集体经济组织的组织能力。如果低估土地的流转费用，甚至以低估的流转费用过度延长流转期限，都不利于村集体资产的保值增值以及维护广大农户的根本利益。由此，集体土地要想发挥和实现土地集体所有权的真正权力，就需要重视对集体土地价值的再评估，“搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善”。
（五）认识劳动者的创造是集体土地产生地租的源泉
前面所谈到土地所蕴含的自然力并不是超额利润转化为地租的源泉，而只是超额利润的一种自然基础，地租的真正来源仍是劳动者的剩余劳动。在山水林田湖草等自然资源丰富的区域，虽然取得超额利润离不开资本对自然力的垄断，但“这种自然条件在自然界只存在于某些地方。在它不存在的地方，它是不能由一定的投资创造出来的”。在资本主义生产方式下，因为“土地所有者能从资本家那里扣下一部分无酬劳动”，所以“土地所有权似乎是价值的一个源泉”。马克思指明：“地租的特征是随着农产品作为价值（商品）而发展的条件和它们的价值的实现条件的发展，土地所有权在这个未经它参与就创造出来的价值中占有不断增大部分的权力也发展起来，剩余价值中一个不断增大的部分也就转化为地租。”可见，在资本主义生产条件下，地租的首要源泉来自劳动者创造的剩余价值，而其超额利润再转化为由土地所有者所得的地租。由此，“土地所有权，就像资本一样，变成了支取无酬劳动、无代价劳动的凭证”，其恰当的表现形式就是绝对地租。与此相对，在社会主义市场经济条件下，也应坚持活劳动创造价值的一元论假设，认识集体层经营的土地地租也来自劳动者的剩余劳动。只是在这种集体土地所有权和经营权下的劳动不再是无酬劳动或无价劳动，而是使剩余劳动创造的超额利润归土地集体组织所有，农户可凭集体土地的承包经营权享有利润分红。可见，即便集体土地流转给家庭农场、专业合作社等新型经营主体，其产生的地租仍是集体层经营与发展赖以实现的物质基础。当然，未来社会如果能够按照劳动者的实际劳动时间来购买土地产品，社会外在的资本形式就会被扬弃，社会就有望成为一个自觉、有规划、成组织的联合体。这也是未来共产主义社会的发展方向。
二、处理好农村集体土地和农民物质利益关系的现实问题
在2022年中央农村工作会议上，习近平强调，深化农村改革，必须处理好农民和土地关系这条主线，“要依靠自己力量端牢饭碗，依托双层经营体制发展农业，发展生态低碳农业，赓续农耕文明，扎实推进共同富裕”。而深化农村集体土地改革为农业发展提供了规模化、社会化和集约化的必要条件，当然，能否进而以此实现乡村振兴，关键在于能否坚持土地集体所有制、壮大党支部领办的新型集体经济、走组织振兴与共同富裕的道路。《资本论》第三卷指出：“资本主义生产方式的前提是：实际的耕作者是雇佣工人，他们受雇于一个只是把农业作为资本的特殊开发场所，作为对一个特殊生产部门的投资来经营的资本家即租地农场主。”与此相较，在社会主义条件下，农业不再是唯利润最大化原则的特殊部门，而是满足社会全体成员粮食安全，并能够逐步实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴战略目标。社会主义农业实现由单纯的价值追求向乡村振兴的综合目标转变的关键，还是在于处理好土地与集体、农户、各类经营主体的关系。尤其是更好坚持和巩固土地集体所有制、更好壮大集体经济、更好使农户真正共享集体土地的权益，这些成为处理好上述农业生产关系的基石。此外，马克思地租理论认为，“地租是土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式”。这又启发我们，在推进农村集体资产确权到户、土地流转及股份合作制改革过程中，要高度重视集体土地所有权在集体经济层面上的保值增值以及流转地租在集体经济组织内部的共管、共享、共赢。结合实践，以下具体分析处理农村集体土地和农民物质利益关系中可能存在的现实问题。
（一）警惕使集体土地按照私人利益来调节生产
在一定社会制度的生产方式下，土地的使用会体现出不以人们意志为转移的经济条件和经济关系。如在资本主义生产关系下，土地所有权私人垄断的直接结果就是私人资本通过垄断一定规模的土地，“把它当做排斥其他一切人的、只服从自己私人意志的领域”。资本主义生产方式虽然使生产者从土地直接附属物的地位中解放出来，但是土地依然被资本主义大农场主剥夺或被租地资本家实际控制。从这个意义上来讲，土地所有权的私人垄断成为资本主义生产方式的历史前提之一，农业生产也愈发从属于私人资本。马克思在《论土地国有化》中批判道：“我们需要的是日益增长的生产，要是让一小撮随心所欲地按照他们的私人利益来调节生产，或者无知地消耗地力，就无法满足生产增长的各种需要。”土地的出让、租赁、抵押等向土地要效益的方式虽然为农业发展带来了超额地租，但这些地租除归于财政收入、用于解决农民就业，还有相当一部分可能会存在向城市工商资本大幅流入的风险。这是由资本下乡后，资本的逐利性和扩张性等属性决定的。习近平明确强调：“不要以土地改革、城乡一体化之名，行增加城镇建设用地之实，这种挂羊头卖狗肉的事不能干。”这是因为，要充分重视集体土地所有权的存在，其“正好是对投资的一个限制，正好是对资本在土地上任意增殖的一个限制”。
（二）警惕作为劳动条件的土地和作为纯粹经济形式的土地的分离
马克思指出，资本主义生产方式“一方面使土地所有权从统治和从属的关系下完全解脱出来，另一方面又使作为劳动条件的土地同土地所有权和土地所有者完全分离，土地对土地所有者来说只代表一定的货币税，这是他凭他的垄断权，从产业资本家即租地农场主那里征收来的；[它]使这种联系发生如此严重的解体，以致在苏格兰拥有土地所有权的土地所有者，可以在君士坦丁堡度过他的一生”。可见，资本主义生产方式本身要求作为劳动条件的土地，即满足人类第一需求的使用价值的来源，要与在法律上垄断土地所有权的土地相区别。这种区别主要体现在价值层面，因为对土地的垄断主要体现在资本主义生产基础上的经济价值。在资本主义生产方式下，无论如何通过入股、入市、出让、发包、租赁等形式来抬升土地的价格，“高地租和低工资完全是一回事”。)马克思认为：“只要土地价格的水平取决于这种使地租增加的情况，土地的升值和劳动的贬值就是一回事，土地价格的昂贵和劳动价格的低廉就是一回事。”由此，要密切关注并不断提高土地的出让收益用于切实促进农村产业发展、提高农业经营水平、提高农民收入水平。2022年中央农村工作会议明确强调，要深化农村集体经营性建设用地入市试点，完善土地增值收益分配机制。
（三）警惕把技术进步作为提高土地效能的唯一标准
马克思运用辩证唯物主义对土地问题进行研究。毋庸置疑，传统农业生产在资本主义生产方式下产生了技术革命。马克思指明：资本主义生产方式的巨大成果之一是，“使农业由社会最不发达部分的单凭经验的和刻板沿袭下来的经营方法，在私有制条件下一般能够做到的范围内转化为农艺学的自觉的科学的应用。”在这里，马克思充分肯定了现代资本主义生产方式在追逐超额剩余价值的过程中使农业科学在生产中得以运用。同样，在社会主义条件下，“农业的出路在现代化，农业现代化的关键在科技进步和创新”。当然，我国农业劳动力总量不断减少，并不断呈现老龄化趋势以及实际耕地面积不断减少的问题。实践中，不仅需要通过技术进步来解决上述瓶颈制约，实现内涵式发展，而且还需要通过更加协调的生产关系结构自觉处理好土地产出率、资源利用率、劳动生产率、农民收益率的综合平衡关系。对此，习近平指出，“现在，全国主要农作物耕种收综合机械化水平已超过百分之六十五，农业科技进步贡献率超过百分之五十七”，“相比较而言，农村在基础设施、公共服务、社会治理等方面差距相当大”。这就进一步明确了农业现代化不仅是“物”的现代化，更包括社会主义农业生产关系的优化、乡村治理体系和治理能力现代化的提升、城乡与工农差距的缩小、粮食和耕地安全的确保等“人”的现代化。
（四）警惕实际耕种者从集体层经营内部转向外部
土地流转后，传统的小农经营方式会愈发变得难以适应。马克思早已指出，小农“作为租金支付给土地所有者的东西，往往不仅占去他的利润——即他自己的剩余劳动，他作为自己劳动工具的所有者对这个剩余劳动享有权利——的一部分，而且还占去他在其他情况下付出同量劳动本来会得到的正常工资的一部分”。也就是说，在这种状况下，通过土地租金返回给土地所有者的，正来自从农业工人手中扣留的部分。再加上，农业机械化的广泛应用使更多从事短工的农民从农业中游离出来，加剧了过剩农业人口的直接竞争。马克思指出：“资本主义生产方式的前提是：实际的耕作者是雇佣工人，他们受雇于一个只是把农业作为资本的特殊开发场所，作为对一个特殊生产部门的投资来经营的资本家即租地农场主。”雇佣工人从事一线生产劳动不仅不能摆脱受制于资本的两极分化状态，而且会使土地耕作背离满足人的生活需求的初衷。如果私人大资本不断承包与经营村域内极具规模的最优土地，甚至以固定的年限长期固定下来，那么就在实际上使流转土地的价格转化为出租土地的资本化收入。现阶段能够承接流转土地经营的多数仍为种粮大户或资本领办的专业合作社，村集体领办的合作社数量依然较少。而小农摆脱可能受制于雇佣劳动关系的最佳路径就是在党组织领办的合作社中参与经营、利益共享、抱团取暖。通过发展适度规模经营，支持发展农民合作社等新型经营主体带动服务小农，这是2022年中央农村工作会议的主要精神。新时代以来，我国农户水平不断提高、消费需求结构不断优化，人口老龄化程度与非农就业要求势必愈发强烈，所以农地规模化经营是大势所趋，集体经营在乡村振兴中的主导地位愈发凸显。2019年，北京市农村经济研究中心对新型农业经营主体的483份调研报告显示，农户在确权后依然愿意将农地流转的占87.75%，且70.86%的农户认为土地流转给村集体最有保障，其次是龙头企业占12.91%，再次为专业合作社占9.27%，家庭农场为2.65%，种养大户为1.99%。
（五）警惕以土地的经济价值作为衡量流转地租的唯一标准
在马克思看来，已注入土地的资本以及为土地改良优化而支付的利息额仅是地租标准的一个参考因素，并不是真正的地租，因为“真正的地租是为了使用土地本身而支付的，不管这种土地是处于自然状态，还是已被开垦”。这启发我们，在土地流转中，以土地附加值衡量地租高与低的做法容易忽视土地地租的内核，即土地本身的价值。土地是重要且有限的自然资源，对农村土地的过度开发、大量农业用地转工业或建设用地势必会给土壤造成不同程度的破坏，降低乡镇居民生活的幸福指数，最终不利于农业经济长远发展。特别是随着国家土地规划的收紧、土地确权的完成以及土地流转的有序展开，可开发利用的土地资源会愈发减少，村集体土地会愈发“寸土难得”。如果仅用土地开发、土地类型的变更等方法增加集体资产、发展集体经济，那么集体经济必然会面临缺乏新的有力增长点的局面，从长远看，单纯向土地要效益的做法难以维系。根据某地市级相关数据统计，全市村组平均开发强度达47.87%，实际建设用地比规划建设用地多10400多亩，8个村的土地平均开发强度达52.2%，一些村的开发强度超过60%，某村的实际建设用地超出规划面积138亩，还有一些村虽然账目上有380多亩和480多亩可用地，但基本上已由市镇统筹。
（六）警惕集体土地流转给大户或公司发包期过长的问题
在资本主义生产方式下，土地所有者尽可能缩短土地租期的原因之一在于，不断把土地改良后升值的土地价值核算到新的地租中，并变为土地所有者的私有财产。只要土地价格水平取决于地租的增加，优质土地的高地租与雇佣工人的低工资之间就总是成反比例的关系。与此相对比，在社会主义条件下，流转土地承包期的确立需要以乡村振兴、农民致富为根本准则，做好制度设计。习近平强调：“我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。”土地流转的承包期正是需要在国家顶层制度设计基础上由省市县级政府与村级集体组织根据当前利益和中长期利益相结合的原则共同设计与规划。各级政府既要保证初步流转给专业大户或公司的土地有一定时期的稳定经营和建设期限，又要注意如果流转期限过长可能会带来架空土地集体所有制的风险，进而可能会严重低估土地本身的价值并损害农民的利益。可见，在土地资源计划配置中，政府既需要做好提供基础设施、公共服务用地等“市场做不了、做不好的事”，也要在土地的流转期限、产业布局、租金使用、耕地总量等有效规划与用途管制中更好发挥县乡镇及以上政府的宏观调控作用，这并不会影响市场对土地资源的调节作用。
三、优化农村集体土地、壮大集体经济的主要路径
在打赢脱贫攻坚战过程中，大量国家财政扶贫资金转为村集体股本金，成为助力集体经济再次壮大的难得机遇。然而关键问题在于，如何在土地流转中，通过一系列巩固和完善土地集体所有制的多元化路径，提升“一切财富的原始源泉”即土地，尤其是集体土地的效能，让广大农民在深化农村改革中分享更多成果。
（一）建立国有土地和集体土地相互并存、促进的联动机制
农村集体经营性建设用地入市改革的推进，得益于新中国成立前后就开始进行的土地改革以及后来的互助组、合作化及集体化运动。土地国有和集体所有相互并存、促进，为今日土地制度改革奠定了基础。集体所有制和全民所有制两种所有制并存，是社会主义建设时期坚持与完善的经济基础。马克思在《论土地国有化》中批驳了土地私有化的主张，阐述了土地国有化是社会发展的必然要求，而且“工人阶级的未来取决于这个问题的解决”。在马克思看来，虽然土地国有化是一种社会发展的必然，但是在资产阶级政权下的土地所谓国有化后，常把土地分成小块地出租给个体农户或合作社，然后通过制造几类主体之间的残酷竞争使地租上涨，这时“反而为土地占有者提供了新的便利条件来养活自己”。在马克思看来，真正的“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系”，并且“最终消灭工业和农业中的资本主义生产方式”。马克思这里所指的是社会主义高级阶段的“土地国有化”，即在实行单一生产资料全民所有制基础上消灭商品、货币、阶级乃至国家政权，这里的“国有”实际上已经打破了地域界限，成为由各个自由平等的生产者构成的社会共同体。马克思的土地国有化设想为未来社会的发展指明了方向。但是，在社会主义发展的初级阶段，“把土地交给联合起来的农业劳动者”的土地合作化思想仍具有很强的现实指导意义。列宁同样指出：“使地产‘价值增殖额’成为‘人民的财产’，也就是说把地租即土地所有权交给国家，或者说使土地国有化。”随着社会主义实践的深入，毛泽东发展了马克思主义相关理论，完善了社会主义全民所有制和集体所有制要相互并存、促进的思想。《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》就以集体所有制的变革作为主线之一，进一步把社会主义向共产主义发展的历史进程分成四个阶段，可以分别理解为：一是从个体经济向集体所有制过渡；二是全民所有制和集体所有制并存的阶段；三是单一的全民所有制阶段；四是单一的共产主义全民所有制。1958年8月，毛泽东强调：“不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。”
中国特色社会主义进入新时代，处理好国有土地和集体土地的关系，是走城乡融合发展之路的必然选择。习近平强调：“加快城乡基础设施互联互通，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动。”这里强调的是双向流动，不是从农用地向城市用地的单向流动，而是要保障农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，建立“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”。2021年《中国农村集体经济发展报告》强调，农村集体经济组织的产权相对封闭的原因就在于“集体土地所有权不能自由买卖”，因为“农村集体经济组织是集体土地的所有者代表，集体经济组织成员需要相对固定”，“如果允许股权开放，极有可能出现社会资本控股集体经济组织，进而‘巧取’集体土地所有权，换一种方式达到集体土地私有化目的”。实际上，农村集体产权制度改革中所谓“股份”，同股份制、股份合作制的可分割、可流转的“股份”不同，集体产权制度改革中出现的所谓“股”，更多是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额。因为集体资产的不可任意分割的特征决定了其具有不断保值增值的职能。
（二）综合评估集体土地的价值
土地的价值是一个动态的运动过程，不仅具有土壤肥力本身以及多种自然力作用的差异，又具有采用化学方法或机械方式等不同的生产力手段的差异，更含有社会生产关系对土壤肥力和土地价值本身的影响。也就是说，既要注重土壤的自然肥力，又要重视土壤的经济和社会肥力。正如马克思在《哲学的贫困》中所指出，“肥力并不像人们所想的那样是一种天然素质，它和当前的社会关系有着密切的联系。一块土地，用来种粮食可能很肥沃，但是市场价格可以驱使耕作者把它改成人工牧场因而变得不肥沃”。土地的改良与机器的变革有完全相反的积累效果，旧机器被新机器代替后必然会逐渐丧失作用，而“土地只要处理得当”，即农业的生产关系与生产力社会化的发展不断适应，“就会不断改良”。因此，应充分重视马克思关于“土地的优点”的论断，即各个合理、连续的追加投资能够不断带来利益。由此，土地流转后连续投资产生的收益需要村集体经济组织再评估，不断完善土地增值的收益分配机制。当然，土壤肥力和土地耕种面积的绝对提高和增加并不会使级差地租消失，在实践中这种级差地租的差距可能会扩大。
因此，不仅要确保土地中最核心的农田规模，还要确保其经济质量和生态价值。正如习近平强调的，“农田必须是良田，要建设国家粮食安全产业带，加强农田水利建设，实施黑土地保护工程，分类改造盐碱地，努力建成十亿亩高标准农田”。党的十八大以来，我国农业现代化进入新的发展阶段，呈现出与过去不同的一系列新发展特点，其中一个重要变化就是农业发展正在由量的增加向质的提升转变，并且逐渐成为农业转型发展的决定性因素。习近平直指：“从最新的国土调查结果看，全国耕地面积比十年前减少了一亿多亩。如果任由这个趋势发展下去，十八亿亩耕地红线还怎么能保得住？十四亿多人饭碗还怎么能端得稳。”可见，这并不是有学者所认为的深化土地制度改革“即使是涉及占用耕地的农地转用，也可以通过构建城乡统一的建设用地市场，在全国范围内推进‘增减挂钩’和‘占补平衡’，确保18亿亩耕地红线不被突破”。改变我国耕地数量和总体质量不高、后备资源不足的问题，确保耕地、粮食和种子绝对安全，事关中国人端稳自己的饭碗、不受制于人，由此，我们“要抓住耕地和种子两个要害”，“要牢牢守住十八亿亩耕地红线，防止违法改变用途，对违法占用耕地‘零容忍’，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”。
（三）增强集体土地集体层经营的内生动力
进入新时代，不能再单纯通过增加土地供给推动集体经济的增长。虽然产业兴旺是乡村振兴和有效治理的基础，但关键问题是怎样使产业更加兴旺，其中很重要的是如何充分发挥村集体经济的产购销一体化的优势。传统的“一村一品”“一户一品”等东亚式的小农生产模式显然已经不再适应土地流转后规模化、社会化经营的要求。在新时代农村发展实践中，越来越多的乡村通过“连村发展”模式，把区域内几个村通过城乡融合的县乡村“大三级”的统筹规划来集中力量发展优势产业。习近平强调：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”如浙江省近年来在全省各地推广农村集体经济“村村联合”的抱团发展模式，有利于解决一定区域内村集体经济发展不均衡现象，带动多个集体经济薄弱村共同出资参与集体经济项目，实现保底分红，并保障村集体经济保值增值。2019年浙江省各地抱团项目已经达到564个，其中跨市及以上项目29个、跨县项目12个、县域内523个，抱团村达到12042个，投资总额达到237.47亿元，收益分红389亿元，年村均回报率为11.34%。
由此，可以通过在地的产业化、工业化、服务业化促进城镇化，进而实现城乡融合同步发展。在统筹规划下，对接城镇国有经济平台的村社集体经济组织如果能够通过村集体资产公司的管理来科学评估集体土地的价值，那就既可以充分发挥集体经济“统”的力量，又可以利用集体资本与国有资本、集体资本与民营资本的“双控互促”效能。国有平台公司具有提高对依托集体层经营所创立的专业合作社的配资比例、加强投资方向和风险防控指导等职能优势。这样集体经营就具备了政策规划、资金保障、技术支持和风险控制等能力，并可以进一步发展集约化、科技化的现代农业。由此，新时代农村具有比较优势的产业不应局限于土地密集型产业或劳动力需求比较多的农业、林业、渔业、畜牧业等，还完全可以向绿色、安全、高效的现代农业发展，使农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体加大绿色生产力度。
（四）促使集体经济组织全过程参与生产、供销、信用的“三位一体”合作社
土地流转后交由公司或大户经营的土地，如果承包期后不再被续租，那么原投入土地的厂房、设备等固定资本就能够重归集体经济组织所有。如果村集体经济组织没有掌握原生产技术与管理营销方式，就会造成原有的生产资料无法继续带来任何价值和利润。那么村集体有可能会被迫把原有产业推倒重来，并通过寻找新的工商资本注入发展新的产业。为避免这种现象，需要使村集体经济组织凭借集体土地所有权对流转给专业大户或私人公司的生产经营活动进行持股参与。新时代探索农村集体资产股份权能改革，可以进一步通过村民股份合作，建立起符合社会主义市场经济需求的农村集体资产管理与运营的新机制，并鼓励在合作社的信用职能层面大做文章。这项改革的目的绝不是把集体经济组织排斥出农业生产的全过程，也绝不是剥夺农民集体经济组织成员的决策、管理、经营与分红的权利。习近平明确强调：“搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。试点过程中，要防止侵吞农民权益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。”基于此，完成农村集体产权制度改革的村，村集体经济组织可以作为特别法人成立党支部领办的新型股份经济合作社，并由其代表村集体注册成立农民专业合作社。《中华人民共和国民法典》明确规定，农村集体经济组织和城镇农村的合作经济组织可以依法取得法人资格。党支部领办的合作社与“党支部+合作社+股份公司”的传统模式相比，更加使村党支部从农业经济发展的“后台”走向产购销一体化的“中央”，以此实现党建与乡村政治、经济、社会、文化、生态融合式发展。
（五）提高集体经营中农户的收入分配水平
土地流转后，现有普通农户的收入一般分为三类，分别是土地流转租金、合作社务工挣酬金、利益联结分红收益金。从这三部分收入来分析，党支部领办的合作社与资本领办的合作社在经济效能、基本收入、农民流向等方面都形成鲜明对比。前者可以充分保障农民的集体土地权益、在地生产经营权利、共享社会保障和福利权利等。如山东烟台首批党支部领办合作社的栖霞市东院头村2019年亩均分红5050元，村集体收入92万元，社员长期务工年均收入4万元。2020年8月，烟台党支部领办合作社已经覆盖2779个村，新增集体收入4.15亿元，农户增收5.23亿元。而后者常会出现，农民除获得财产性收益、集体经济入股分红以外，还必须通过外出务工为生，其缺乏从内生动力来彻底解决农民在初次分配中的收入问题，进而一些脱贫人群仍可能存在系统性返贫的风险。在实践中，把个体农民单方向推向市场却不重视市场化与组织化相结合的做法，绝不是解放农民，更不是释放劳动力动能，而是可能使资本关系进一步固化。
对此，习近平反复强调：“要通过发展现代农业、提升农村经济、增强农民工务工技能、强化农业支持政策、拓展基本公共服务、提高农民进入市场的组织化程度，多途径增加农民收入。”为解决这一可能存在的问题，应进一步加强对土地流转的租金的再评估与核算，科学评估土地流转的期限，特别是要推广农民通过土地或资金入股等形式实际参与集体组织内部的生产与经营活动，以此来提高初次与再分配水平。农户在集体经济组织内部的就业与创业在实践中远比在集体组织外从事生产劳动要更有保障，更有利于解决农业从业者老龄化以及“留守劳动”“留守儿童”等社会问题。习近平强调“农民的地农民种是必须坚持的基本取向”，就是引导构建以新型职业农民和村集体组织为主体的新型农业生产方式的重要导向。新型职业农民对本地农业生产所固有的自然特性、生产周期和环节具有丰富的生产经验。在此基础上，党组织领办村合作社，使得在村集体经济组织内部的农民成为集决策、管理、劳动、分红等为一体的完整主体，“这些优势，都是其他经营主体所难以比拟的”。笔者在调研中发现，贵州省安顺市大屯村众惠专业合作社是坚持合作社基本原则、走共同富裕道路的集体经济示范村。特别是该合作社的初始资本金参股原则就可以充分体现出这一点。大屯村众惠专业合作社规定全体村民必须人人有股，初始股价格为100元/股，每人最高不允许超过20股，村民总持股比例不低于60%；村委全资公司应带头持股，持股比例不高于30%；鼓励积极参与本村发展，且经集体组织同意的新村民参股，总持股比例不高于10%。出资方式是以货币出资为主，也可以用库房、加工设备、运输设备、农机具、农产品等实物、技术、知识产权、土地承包经营权等作价出资，还可以用在本社的劳动报酬折抵出资，充分保障了在地农民的劳动权、收益权和保障权。
（作者系中国政法大学马克思主义学院副教授、硕士生导师，中国政治经济学学会常务副秘书长；来源：昆仑策网【授权】，转编自“毛邓理论研究”，原刊于《毛泽东邓小平理论研究》2023年第1期）
