中国与东南亚深度捆绑的背后，藏着一套“对冲美国”的底层逻辑

　　✪张 帅

　　外交学院、北京大学东盟国家研究中心

　　✪翟 崑

　　北京大学国际关系学院、北京大学区域与国别研究院

　　【导读】著名国际关系学者卡赞斯坦曾经强调：“今日世界区别于过往的重要标识之一，正是各式区域的崛起。”面对国内经济转型以及国际市场壁垒增高的现实背景，东南亚作为中国“地缘经济纵深”的重要意义日益凸显，中国—东南亚经济合作的“区域世界”性质正不断强化。

　　中国与东南亚同处资本主义世界体系的“边缘”，具有构成“区域世界”的基础动力与内在逻辑。本文作者指出，中国应以拓展中国与东南亚的地缘经济空间为出发点，减轻对以美国为中心的资本主义世界体系的依赖。这是因为，中国—东南亚“区域世界”并非单纯的经济合作，而是中国与东南亚在安全、金融和知识等关键领域“趋同”，并不断对全球化进行反思的结果。

　　本文原载《东南亚纵横》2025年第4期，仅代表作者观点，供读者参考。

　　从中国—东南亚到“区域世界”：

　　中国与东南亚经济合作关系的演进与挑战

　　在百年未有之大变局时代背景下，中国发展环境日趋复杂多变。“周边是中国安身立命之所，发展繁荣之基”。在这一背景下，维护中国与东南亚经济合作对中国的重要意义不断凸显。目前，中国对内面临经济转型的巨大压力，对外面临进入欧美发达国家市场壁垒不断增高的困境。东盟是世界第五大经济体、亚洲第三大经济体，且东南亚国家持续推动外向型经济扩张，正凭借自身人力、资源和政策领域优势不断吸引外资。东南亚作为中国地缘经济纵深的重要性日益突出，不仅成为中国经济“走出去”的重要目的地，也是中国间接进入欧美发达经济体市场的重要通道。中国与东南亚经济联系的稳定性与可持续性，对中国保障与全球分工体系的联系，缓解全球化对自身经济发展的负面影响具有极为重要的意义。

　　中国和东南亚国家作为资本主义世界体系的“边缘”，理解其双边经济关系演变的关键视角应从全球化角度出发，探究中国与东南亚在此轮全球化中地位的改变。相较于东南亚，中国较晚才开始融入此轮全球化，通过强化与东南亚的经济分工关系，缓解全球化的负面影响成为中国推动双边经济合作持续深入升级的重要动力。中国—东南亚“区域世界”要回答的核心问题便是在双边经济关系演进过程中，中国如何与东南亚通过逐渐强化彼此经济合作关系的独立性构建，逐渐从被动应对全球化向共同影响全球化方向发展。

　　▍全球化时代的“区域世界”

　　全球化时代国家通过参与国际专业分工谋求经济效率提升，但随着分工环节增多带来的交易费用、交易频率的增加，会导致国家交易成本的增加。面对较高的交易成本，相关国家会缩减参与国际分工的规模，以达到新的全部均衡。在特定区域范围内，多因素共同作用使相关国家比较优势在区域内外具有相异展现，导致国家进行空间分工时会出现生产活动向特定邻近区域集中的现象。当国家在特定区域的经济分工达到一定的规模，并呈现出显著的区域特征时，它们彼此之间的经济分工关系及对这种分工关系的支撑机制，便共同构成了“区域世界”（regional world）。“区域世界”是特定地理区域空间范围内拥有一系列具有自身特点的权力、文化、安全等机制，国家在其中完成自身的身份认同与利益建构，降低了不同行为体的互动成本，从而在彼此之间建立更为紧密的经济联系。“区域世界”的存在与全球化并不矛盾，全球化时代的“区域世界”具有“多孔化”特征，安全、文化、金融等领域都受全球化影响，以致出现所谓“全球—地区化”（glocalization）现象。

　　“区域世界”的出现既是经济分工在空间上的延展带来成本上升后的经济均衡，亦是面对此轮全球化的性质，不同国家政治均衡的结果。此轮全球化在一定程度上是资本主义世界体系在冷战后期扩张的结果，以美国为单一中心的“中心—半边缘—边缘”结构，使得其他国家，尤其是中国、东南亚国家等“边缘”国家在参与全球化过程中往往要付出更高的经济、政治乃至安全成本。“区域世界”的存在缓和了全球化对相关国家冲击的同时，使其仍可通过参与专业化国际分工提升经济效率。通过“区域世界”的构建，以“国家—区域—全球”3个层次关系更好地协调彼此区域内国家利益诉求，形成参与和塑造全球化的合力。

　　简言之，与“区域市场”“区域经济”等单纯侧重描述特定地理空间内经济生产活动不同，“区域世界”不仅关注相应地理空间范围内相关行为体的经济利益诉求，同时探究影响经济生产活动形成的结构性权力。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）将“结构性权力”描述为限制行为体选择的权力，结构性权力由安全结构、生产结构、金融结构和知识结构共同组成。生产结构是由谁决定生产什么、为谁生产、用什么条件生产等各种安排的总和，中国与东南亚目前属于资本主义世界体系的“边缘”地带，在生产结构上总体服务于欧美等“中心”的安排。中国和东南亚长期以来一直依靠廉价的要素优势，成为欧美国家的劳动密集型制造类产品的生产基地，缺乏对国际经济事务的话语权。因此，本文重点分析安全、金融和知识等因素在中国与东南亚经济合作关系演变中的作用，以及双方如何由此减轻“中心—半边缘—边缘”资本主义世界体系对自身经济发展的制约。

　　第一，安全结构与安全成本。安全结构是为国家提供安全保障形成的一种权力框架。当国家之间处于敌对的安全结构之中时，重要伙伴经济不均衡增长有可能转变为对自身安全利益的潜在损害，从而导致经济议题安全化。当经济议题安全化的成本压倒经济合作对效率的提升时，国家之间不仅难以建立深层次的分工关系，甚至有可能通过缩减分工的形式维护自身安全利益诉求。第二，金融结构与经济成本。金融结构是支配信贷获取的各种安排与决定各国货币交换条件的所有要素的总和。当国家处于统一金融结构之中时，不同国家之间的金融活动才能以较低的成本相互渗透、相互影响，带动整个区域金融产业提高合作水平。在生产、运输与通信技术没有突破性进展的背景下，国家之间金融服务通过影响资本流通的方式，成为影响国家经济合作成本的重要动态变量。第三，知识结构与政治成本。知识结构决定了知识的定义、储存与传输。共有的知识权力是微妙而隐含的，是潜移默化的，权威的授予常常是自愿的。知识结构对国家行为的影响并不仅仅局限于科学技术领域，对共有知识结构的掌握在一定程度上决定了相关国家对特定政策的偏好，成为影响国家集体行动政治成本的重要因素。

　　在相对有限的时空范围内，国家在安全、金融、知识等领域政策取向的趋同，使其可以较低的成本在本区域内推动经济合作，提高自身对重要经济事务的话语权，以缓解全球化对自身经济稳定性的冲击。依照“区域世界”应对全球化冲击的不同模式，可分为“被动应对”和“主动引领”，前者更多是通过建立相应的机制“对冲”全球化的负面影响，后者则是通过“引领”全球化的发展方向主动塑造发展环境。大国在“区域世界”治理机制的形成与建设，以及对外政策取向发展中发挥了重要作用，但随着“区域世界”成员融合的加深，各方在推动“区域世界”演进中会逐渐形成合力。中国作为全球性的大国，自身对东南亚地缘经济政策的调整，构成中国—东南亚“区域世界”建立与发展的基础推动力。但同样作为资本主义世界体系的“边缘”，共同应对全球化冲击，则成为东南亚国家积极回应中国合作政策的内在逻辑。随着中国与东南亚经济合作关系的持续推进，双方利益出现深度交织，对东南亚国家利益诉求的合理关切愈发成为中国—东南亚“区域世界”得以维系并不断升级的基础。本文旨在通过梳理中国与东南亚经济合作关系发展历史、现状、隐忧的基础上，提出优化中国与东南亚经济合作关系的发展路径，维护中国—东南亚“区域世界”这一中国的地缘经济纵深。

　　▍中国与东南亚经济合作逐渐迈向“区域世界”

　　依据中国对东南亚不同的地缘经济战略，中国与东南亚在后冷战时期经济合作关系的演进可分为接触、融入、升级、自主4个阶段，中国对双方经济合作关系的构建从缓冲全球化的冲击向影响全球化方向发展。尽管中国与东南亚经济合作在不同阶段表现各异，但总的趋势是通过挖掘双方在减轻全球化负面影响上的共同利益诉求，持续推动彼此合作升级，中国—东南亚经济合作的“区域世界”性质亦在这一过程中不断强化。

　　（一）接触阶段（1991—1996年）

　　中国在这一阶段主要通过与东南亚国家在安全、金融、知识等领域的接触，消除冷战对中国与东南亚建立高水平经济合作关系的障碍，为双方在后冷战时期挖掘共同利益诉求、持续深化经济分工关系创造条件。首先，安全领域建立互信。中国首先与东盟共同努力解决“柬埔寨问题”，1991年《柬埔寨和平协定》签署标志着冷战安全秩序在东南亚的终结。1991年，中国外交部部长钱其琛首次以贵宾身份参加东盟外交部部长会议，东盟次年便把中国认定为“磋商伙伴”。安全互信的初步建立，使中国与东南亚国家之间大规模经济交流成为可能。其次，金融领域在汇率上采用趋同政策。1994年1月1日，中国人民银行取消了过去长期实行的汇率双轨制，实现汇率并轨。美元兑人民币汇率由1：5.8升至1：8.7，汇率浮动限制在0.3%之内，人民币在实际操作上仍是盯住美元的固定汇率制，这与东南亚国家当时的主流汇率制度相似。外汇制度趋同降低了中国与东南亚经济交流的成本，为彼此大规模经贸往来提供了便利条件。再次，在发展知识上向东南亚国家取经。中国从未明确实行进口替代或出口导向战略，但从20世纪50年代起受单一计划经济体制和国内外政治经济环境制约，曾长期执行“自力更生”的经济政策。按照发展战略可将其归为进口替代战略，即不要外国直接投资、不举外债，用出口初级产品换取外汇购买国外装备，建立自己的工业化体系。但进入20世纪80年代，中国开始加速调整对外经贸体制，辅助落实1979年年底中共中央提出的“翻两番，三步走”目标，一定程度上标志着中国逐步确立出口导向的发展战略。从20世纪八十年代中后期开始，东南亚国家在经济发展模式上普遍接受了市场经济和“出口导向”的思想，逐渐放弃各种形式的“进口替代”政策。发展战略的转变，本质上是中国与东南亚国家在积极参与全球化上建立共识，对双方以此为出发点不断深化经济合作关系发挥了积极作用。

　　东亚国家第二次世界大战后的工业化可使用“雁行模式”来表述，即工业在发展梯度相近的国家之间转移，呈现出日本—“四小龙”—“四小虎”的“东亚雁阵”。中国借助在安全、金融、知识等领域对东南亚国家的接触政策，不仅使得彼此大规模经济合作成为可能，更让自身借此逐渐融入彼时仍在发展的“东亚雁阵”之中。1994年，中国汇率制改革标志着正式放弃进口替代政策，并承接了大量自东南亚转移的劳动密集型产业，从后者进口中间产品加工后再出口，逐渐形成“两头在外，大进大出”的外循环经济发展模式。尽管这种具有部分依附特征的发展模式易导致后发国家陷入“低端锁定”之中，但中国亦借此在加入世界贸易组织（WTO）前，积极培育了多种参与国际分工的模式，有效提升了相关产业的国际竞争力。换言之，该阶段中国通过与东南亚经济合作关系的逐步确立，加速优化了国内经济要素配置并缩小了与国外的技术差距，成为中国加入WTO前的“缓冲期”。中国与东南亚在这一阶段也实现了深层次经济利益融合，为随后双方进一步协调彼此立场、共同应对全球化提供了利益基础。

　　（二）融入阶段（1997—2009年）

　　全球化的不平等性放大了资本主义世界体系“边缘”国家经济的脆弱性，1997年亚洲金融危机爆发则是中国与一些东南亚国家脆弱性的集中暴露。为改变参与全球化过程中的不利局面，1997年之后，东南亚逐渐形成各种形式的“东盟+”合作机制。中国则利用这一有利局面，通过在安全、金融、知识领域对各项“东盟+”机制的“融入”，逐渐形成依托各种东盟合作机制深化彼此经济合作、减轻全球化负面影响的经济合作模式。首先，在地区安全制度架构上接受东盟“中心性”地位。2002年11月，中国与东盟各国外交部部长及外交部部长代表在柬埔寨金边签署《南海各方行为宣言》。2003年7月，中国成为第一个加入《东南亚友好合作条约》（TAC）的域外大国。中国在地区安全架构上主动融入“东盟+”的合作机制，在有效抑制地区热点局势升级的同时，也压缩了美国等域外大国利用安全议题干扰各方经济合作的空间。其次，支持以东盟为中心的区域货币体系建设。在2000年5月举行的“东盟+3”财政部部长会议上，各方发表联合声明，提出“清迈倡议”。“清迈倡议”是原东盟货币互换协议的扩大，中国不仅大力支持“清迈倡议”建设，且在其框架下与泰国等东南亚国家签订一系列货币互换协议。“清迈倡议”稳定了中国和东南亚国家的金融环境，增强了本地区经济体系抵御金融风险的能力和信心，在促进双方经济合作持续深入中的作用不容忽视。最后，在知识领域接受“东盟模式”。中国与东南亚国家在对话过程中更加注重国家之间非正式性、协商一致和渐进性的合作模式，在互动的过程中孕育合作的规范与规则，并接受东盟在地区事务中对不同大国的开放态度。如中国主动接受东南亚国家“消费”美国提供的安全公共产品，以此“对冲”自身经济增长对东南亚的“安全溢出”，在相当一段时期内缓解了东南亚国家在中美之间“选边站队”的压力，为中国在这一阶段与东南亚开展经济合作创造了政治条件。

　　中国积极融入各种形式的“东盟+”平台，与中国加入WTO深度嵌入全球化后的快速发展同步进行，本质上是中国在地缘战略上的自我“克制”以化解经济增长对东南亚国家的政治溢出，并通过各种机制建设“框定”了中国与东南亚在日后的经济合作路径。以自由贸易区建设为例，2001年，在第5次中国—东盟领导人会议中，11国领导人就加大区域合作达成共识。次年，双方签署《中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议》，中国—东盟自由贸易区建设正式启动。2010年，中国—东盟自由贸易区正式成立。中国—东盟自由贸易区是中国对外商谈的第一个自由贸易区，也是发展中国家间最大的自由贸易区，有力地推动了中国—东盟经济合作关系的长期稳定健康发展。中国—东盟自由贸易区的谈判建设为各方提供了稳定制度环境预期，中国与东南亚国家的贸易同期快速增长，2009年中国成为东盟第一大贸易伙伴并维持至今。因此，中国—东南亚“区域世界”的发展使得中国与东南亚均获得了一个相对稳定的“战略缓冲”，可以相对有效缓解加入WTO后全球经济波动对自身发展的负面影响。1997年以后，中国和东南亚不仅再未遭遇系统性金融危机冲击，且得以较快地走出2008年全球金融危机的负面影响。

　　（三）升级阶段（2010—2017年）

　　中美结构性矛盾在这一阶段的凸显，本质上是中国的发展挑战了美国在此轮全球化中的中心地位，美国对华诸多遏制措施则导致国家在参与全球化过程中对权力分配的日益关注压倒经济合作需求。为改善这一局面，中国与东南亚在对上阶段合作成果的升级基础上提升合作的独立性，中国与东南亚经济合作因而开始向“区域世界”方向发展。第一，中国强化东盟在地区安全事务中的制度化建设。2010年10月，中国参加首届东盟国防部部长扩大会议，此后与东盟启动“东盟+1”国防部部长会议机制。2014年11月，第17次中国—东盟领导人会议发表声明，重申将致力于继续全面有效落实《南海各方行为宣言》。中国依托东盟在不同领域强化安全合作限制了美国的“安全杠杆”，避免东南亚“经济—安全”二元格局退化为冷战式的两个安全阵营。第二，金融领域在推动“清迈倡议”多边化基础上，继续完善中国与东南亚之间的金融合作机制。2010年3月，“清迈倡议”升级为“清迈倡议多边化”，外汇储备规模扩大为1200亿美元。2015年，中国成立亚洲基础设施投资银行，并增强中国进出口银行等政策性银行在与东南亚金融交往中的作用。金融结构的完善在稳定区域经济环境的同时，也满足了东南亚国家对金融流动性的需求，诸如中老铁路等大型基础设施的融资。第三，中国与东南亚国家逐渐从自身传统文化中汲取营养，增强双边关系的稳定性。强调整体利益诉求与协商共存的“东盟模式”与中华传统文化高度契合。2013年，中国国家主席习近平在印度尼西亚提出建设更为紧密的中国—东盟命运共同体的倡议。对“共同体”知识的重视既是中国与东南亚国家在知识文化领域升级彼此合作的尝试，也是对自由主义过度关注个体利益诉求的“补救”。

　　中国与东南亚在安全、金融和知识等领域合作升级，在巩固既有经济合作成果的同时，也强化了自身对经济发展环境的塑造能力，从而愈发具有“泛区域化”趋势。2011年11月，东盟向东亚峰会提出《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）倡议。RCEP是以东亚地区为主体的经济合作，其基础是5个东盟“10+1”自由贸易协定，中国和东盟是RCEP最重要的参与方。合作深度上，中国与东南亚不断升级既有各项合作制度。2013年9月，时任中国国务院总理李克强在第10届中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会上，向东盟各国倡议“打造中国—东盟自由贸易区升级版”。2015年，中国与东盟签署《中华人民共和国与东南亚国家联盟关于修订〈中国—东盟全面经济合作框架协议〉及项下部分协议的议定书》，双方展现出进一步开放市场的意愿。中国—东南亚“区域世界”的升级，使双方在2008年全球化陷入停滞的背景下，有力提升了自身在全球化中的地位。中国与东南亚国内生产总值（GDP）占全球GDP的比重从2010年的12.17%上升为2018年的20.85%，同期占全球进出口贸易的比重从14.57%上升为18.36%。中国与东南亚国家在新时期进一步深化彼此经济合作关系，重要原因之一是双方经济合作关系正由外部驱动向内部驱动转变，中国从2010年前后开始向部分东南亚国家转移劳动密集型生产端，逐渐成为“东亚雁阵”的“头雁”。中国逐渐具备了意愿和能力，在下一阶段主动推动与东南亚经济合作进一步升级，以改善自身在全球化中的处境。

　　（四）自主阶段（2018年至今）

　　2018年中美贸易摩擦爆发，以及随后美国及其盟友实施的一系列对华贸易歧视措施，在一定程度上意味着大国参与全球化的逻辑从“增量博弈”向“存量博弈”转变。为应对这一局面，在安全、金融、知识等关键领域，中国与东南亚国家更多开始围绕自身需求展开互动，降低对以美国为中心的资本主义世界体系的依赖。第一，建设共存式安全框架。中国与东南亚国家力求独立自主解决地区“热点”问题。2023年7月14日，第56届东盟外交部部长会议强调“东盟不能成为竞争的舞台，不能成为任何国家的代理人”。东盟轮值主席国印度尼西亚外交部部长蕾特诺使用“重要里程碑”形容各方就“南海行为准则”等相关事项取得的进展。第二，减轻对美元体系的依赖。2023年3月31日，在东盟财政部部长和央行行长会议上各成员国同意在该地区加强本地货币的使用，中国与东盟国家人民币跨境收付金额在2022年较2019年增长一倍，达49120.3亿元。在支付系统上，2021年9月6日，中国与印度尼西亚启动本币结算合作框架，实现人民币跨境支付系统（CIPS）在东盟全覆盖。2022年11月，新加坡金融监管局和印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国央行代表在二十国集团（G20）峰会上签署区域支付互联互通谅解备忘录。第三，推动共有知识向实际政策转换。中国与东南亚国家在共建“命运共同体”上的共有知识，正在成为双方向国际社会提供的公共产品，并且出现合作不断深入的趋势。2022年11月第25次中国—东盟领导人会议发表的联合声明明确表示要推动共建“一带一路”倡议与《与东盟印太展望》开展互利合作。2023年10月17日，在第3届“一带一路”国际合作高峰论坛上，时任印度尼西亚总统佐科表示“愿将东盟印太展望同‘一带一路’倡议更好对接”。共建“一带一路”倡议与《东盟印太展望》的对接，是中国与东盟携手共建更为紧密的命运共同体、带动“印太”地区和平稳定的重要努力。2024年10月10日，中国国务院总理李强在讲话中指出“过去一年，中国—东盟命运共同体建设迈出新步伐”，并表示要与东盟一道构建立体联通网络、扩大新兴产业合作、深化人文领域交流。

　　中国与东南亚在安全、金融和知识等领域自主性的提升，在保障双方经济合作持续升级的同时，已初具中国—东南亚“区域世界”雏形，并出现影响全球化发展方向的趋势。中国与东南亚经济合作的重点不再仅是减轻全球化停滞对自身经济发展的负面影响，而是要在更大的时空范围内主动塑造自身发展环境。制度建设层面，2022年1月1日，RCEP正式生效。受RCEP的鼓舞和支持，中国—东盟自由贸易区3.0谈判也进入快车道。2024年10月10日，中国—东盟自由贸易区3.0版升级谈判结束，双方在《中国—东盟关于实质性结束中国—东盟自贸区3.0版升级谈判的联合声明》中表示要加快各项工作，为2025年签署协定做好准备。未来将会出现RCEP与中国—东盟自由贸易区3.0互为补充，推动中国与东南亚成为区域开放、包容的“增长中心”的状况。全球层面，自2019年12月11日起，由于美国阻挠上诉机构大法官遴选，致使上诉机构瘫痪至今。因此，中国与东南亚的合作出现超出原有“10+1”“10+3”模式的泛区域化现象，在全球经济治理机制建设局部退化的状况下，具有以区域带动全局的重要意义。物质生产领域，中国和东盟正成为全球制造业生产重心，全球制造业进一步向中国和东南亚集聚。2019年以来，由于中国和东南亚展现的生产韧性对稳定全球经济和社会秩序产生了重要影响，中国和东南亚在全球制造业中的地位进一步上升。2010年、2018年和2022年，中国和东南亚制造业附加值占世界比重分别为22.58%、31.93%和35.23%。合作内容上，数字经济和绿色经济等“新经济”正成为中国与东南亚经济合作的重要内容，以求双方不会在新一轮产业革命中“落伍”。2019年11月举行的第22次中国—东盟领导人会议上，时任中国国务院总理李克强明确表示，要“推动双方在数字经济、人工智能、大数据、网络安全等领域开展创新合作”。2021年6月，中国与东盟国家共同发起“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议。同年9月，美国推动欧洲盟友设立美欧贸易和技术委员会（TTC），推动以价值观为基础的数字技术合作，加快构建国际技术标准，数字经济和绿色经济则是美欧双方合作的重要内容。对前沿产业的垄断是美国维持其在全球化中心地位的重要保障，中国—东南亚“区域世界”在“新经济”领域的合作则有利于提升双方在全球事务中的话语权，推动全球化结构的合理化变革。

　　▍中国—东南亚“区域世界”的隐忧

　　中国与东南亚的经济合作愈发具有“区域世界”特征，这在缓冲全球化对中国负面影响的同时，也提升了双方对全球化的影响力。但“全球地区化”现象的存在使得中国—东南亚“区域世界”仍要受到全球化影响，目前全球化在安全、金融和知识等领域的变化，对中国—东南亚“区域世界”的稳定性产生一定冲击。

　　（一）安全结构的稳定性下降

　　传统安全领域，“经济—安全”二元结构出现松动。中国与东南亚“经济—安全”二元结构，是后冷战时期美国作为唯一超级大国的绝对安全优势在东亚地区的镜像投射。但随着中国经济发展带来的国防建设投入增长，美国在国际体系的绝对安全优势地位下降，1992—2018年，中国国防开支占美国国防开支的比重从3.77%上升为34.07%。美国在“印太”地区的安全优势下降尤为明显。美中经济安全审查委员会2018年美中贸易与安全关系的年度报告指出，中国军力建设挑战了美国优势地位，尤其是远程军事投送力量建设削弱了美国在“印太”地区的战略存在。随着中美在东南亚地区的安全矛盾上升，“经济—安全”二元制的安全结构稳定性由之下降。“经济—安全”二元结构的存在向东南亚国家表明，中国无意将自身经济优势转化为对后者的安全和政治影响，美国也无意通过安全优势遏制中国经济发展，这成为中国与东南亚各国进行经济深度合作的政治前提之一。2018年中美结构性矛盾日益突出后，“经济—安全”二元结构已经出现难以为继的迹象，美国正利用各种同盟关系干扰中国与东南亚国家关系的正常发展。如2022年，马科斯就任菲律宾总统后，美菲在南海事务的合作不断强化。2023年2月21日，美菲国防部部长通话，“两人讨论了深化行动合作并加强美国与菲律宾共同安全的建议，包括近期决定恢复在南海的联合海上活动”。中菲经济合作随即出现严重“倒退”。2023年10月25日，菲律宾交通部部长海梅·包蒂斯塔（Jaime Bautista）宣布，菲律宾在3个总价值49亿美元的铁路项目上不再寻求中国资金支持。美国还同时利用北约及其盟伴如日本、韩国、澳大利亚、英国在东南亚周边地区举行各种形式的联合军演和安全机制建设，试图借此重新掌握对区域安全主题的“定义权”，通过推动经济议题安全化的措施阻碍中国与东南亚经济合作深化升级。

　　非传统安全领域，中国与东南亚经济合作的脆弱性凸显。非传统安全为“一切免于由非军事武力所造成的生存性威胁的自由”“是行为体间的优态共存”。非传统安全威胁具有多样性和随机性，在诸多非传统安全威胁中，全球极端气象灾害增多对国家经济活动干扰的“烈度”“频度”尤为明显。世界气象组织指出，气候变化导致的极端天气已越来越多，如大气中水汽增多导致极端降雨和致命洪水，以及海洋变暖使得热带风暴更为强烈。全球化外在表现为经贸生产活动在地理空间上的分散，极端气象灾害增多使得经济生产活动中的不确定性上升，放大了供应链国际化、生产外包等经济活动在空间上分散对国家经济安全的潜在威胁。国家经济安全是指一国经济整体免受各种因素尤其是外部因素冲击，或即便遭受冲击也能保持经济利益不受重大损害的状态。2021年“雷伊”台风对马来西亚半导体产业的袭击、2022年干旱对中国四川汽车供应链的影响，都在不同程度上显示了极端气象灾害等非传统安全因素可能会放大分散式生产对国家经济安全的威胁。尽管中国与东南亚在发展绿色经济上具有高度共识，但在极端气象灾害等非传统安全因素对中国与东南亚经济合作的负面影响日渐显现的大背景下，双方尚未建立系统性应对机制。随着非传统安全威胁导致的经济不确定性上升，中国和部分东南亚国家的政府甚至是企业本身可能出于稳定生产的需要，主动进行供应链调整，推动部分关键产品进行类似近岸外包的生产布局调整，这不利于中国与东南亚经济合作关系进一步深化。

　　（二）金融结构自主性仍待加强

　　全球层面，美元体系独大对中国与东南亚经济合作的负面影响进一步凸显。中国与东南亚国家在1997年亚洲金融危机爆发后为强化金融结构独立性进行了各种努力，但双方在可预期的范围内仍难摆脱对美元体系的依赖，美元汇率近期巨幅波动已对中国与东南亚国家金融稳定产生了负面的影响。2022年3月16日，为抑制国内通货膨胀（以下简称通胀），美国联邦储备系统（以下简称美联储）宣布上调联邦基金利率目标区间25个基点到0.25%~0.5%之间，这标志着美国国内进入加息周期。截至2024年9月18日，美联储总计连续加息11次，美元基准利率一度达到5.5%。美国国内长达两年半的高利率周期，使中国和东南亚在一定程度上面临资本外流和本币贬值压力。2022年至2024年9月18日美联储宣布将联邦基金利率目标区间下调50个基点前，东盟10国和中国，除文莱、柬埔寨、新加坡外，其余国家货币对美元均出现超过10%的贬值。对东南亚国家而言，本币贬值尽管可能惠及出口和国际旅游，但持续贬值可能导致进口商品价格和通胀压力上升。印度尼西亚、越南、马来西亚等东南亚国家为稳定币值、抑制通胀，一度只能在经济下行压力巨大的情况下，被迫实施“顺周期”高利率政策。包括东南亚在内的亚太地区企业普遍面临负债压力上升的状况，全球咨询公司AlixPartners的报告甚至一度认为2024年亚洲市场可能因此而大规模重组，甚至面临资金链断裂的情况。中国虽凭借庞大外汇储备和制造业产能，仍在国内维持低利率刺激政策并保持了低通胀率，但内外巨大的利差导致自身承受了巨大的资本外流压力。尽管2024年9月18日前后，由于市场普遍预计美联储会在2024年9月降息，中国与东南亚国家货币兑换美元汇率均出现不同程度的上涨。但这也从侧面显示了中国与东南亚国家汇率和国内利率波动受制于美国利率政策，这一窘境不仅严重压缩中国和东南亚国家经济政策的自由度，也提升了政策协调难度，增添了中国—东南亚“区域世界”的内在张力。

　　区域层面，中国与东南亚的金融合作前景不确定性上升。中国与东南亚国家在共建“一带一路”框架下通过各种金融机构满足了后者部分融资需求，减轻了东南亚国家对国际货币基金组织（IMF）、世界银行等传统国际金融组织的依赖，促进了中国与东南亚的“设施联通”建设领域以及由之而来的经济交流。如2023年10月16—18日，第三届“一带一路”国际合作高峰论坛举行后，为支持共建“一带一路”项目，中国国家开发银行、中国进出口银行各设立3500亿元人民币融资窗口，丝路基金新增资金800亿元人民币。第3届“一带一路”国际合作高峰论坛后公开宣布的369项合作成果中，东南亚占据了六分之一，其中不乏大坝、机场、跨境电网等大型基础设施。但在东南亚各国短期内存在较大经济下行压力情况下，美国关于共建“一带一路”倡议是中国“债务陷阱外交”的言论，可能加深东南亚部分国家对是否进一步深化对华经济合作的顾虑。2023年2月，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所发布的《2022年印度尼西亚国家项目》抽样调查显示，60.3%的印度尼西亚受访者认为共建“一带一路”倡议只会让其国家陷入中国的“债务陷阱”之中。老挝、马来西亚、越南等国政府面临国内要求披露相关正常商业保密条款中关于贷款细节的压力越来越大，如由于国内巨大的反对力量导致越南政府已拒绝部分共建“一带一路”倡议合作项目。中国的“资金融通”在东南亚国家当前经济增长疲弱、债务负担加重的状态下，对基础设施建设的未来预期可能会出现改变，从而削弱东南亚国家继续深化与中国相关经贸合作的动力。

　　（三）区域知识结构与全球知识结构发生冲突

　　如上所述，中国与东南亚放弃进口替代政策、积极融入全球化，是受冷战末期市场经济发展模式兴起的影响。但作为资本主义世界体系“中心”国家，美国在知识结构领域的调整，从全球层面对中国与东南亚“区域世界”的发展产生外在影响。但特朗普2017年就任美国总统后，出台一系列有悖市场原则的经济政策，如实施对中国歧视性关税、推动“友岸外包”等。拜登政府则延续了相关经济政策，《通胀削减法案》（IRA）中关于补贴的条款，就是典型的单边保护主义政策。2023年4月17日，美国财政部公布的IRA中享受补贴的16款新能源汽车全是美国本土品牌。2023年4月27日，美国总统国家安全事务助理沙利文发表题为《重振美国经济领导地位》的演讲，首次提出“新华盛顿共识”。“新华盛顿共识”直接否认“旧共识”两个重要假定，即“市场总是有效地分配资源”以及“任何经济增长不分产业类型都是好的”，为美国实施违背市场经济原则政策进行理论“背书”。在实践层面，美国出现贸易保护主义“加码”的态势，如2024年5月14日，美国政府宣布将对中国纯电动汽车征收100%的惩罚性关税，还将提高半导体、钢铁和铝等总额为180亿美元的进口产品的关税。美国对市场经济原则的违背已产生“溢出效应”，美国出现贸易保护主义不断“加码”态势，历史上类似资本主义世界体系“中心”发达国家实施贸易保护主义和孤立主义的情况，往往会引发全球化大规模倒退。依托于全球化的中国与东南亚的经济合作关系，目前已受到波及，彼此合作中开始出现部分违背市场原则的逆全球化行为。

　　尽管中国政府坚持改革开放政策不会改变，并在不同的场合向国际社会和东南亚国家强调这一点。如2018年4月10日，中国国家主席习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上强调，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大！”2023年9月6日，中国国务院总理李强在第26次中国—东盟领导人会议上指出，“中国与东盟视彼此发展为重要机遇，始终保持市场相互开放”。但在东南亚国家内部已开始出现不同形式的经济民族主义政策，正常的市场分工秩序正在被破坏，各方对市场机制有效性的知识认同已经出现松动。部分东南亚国家对市场机制认同的下降，可能会削弱相关国家进一步深化与中国经济合作的动力，取而代之的则是在国际经济合作中采用所谓“多元化”政策。如为享受IRA中包括对清洁能源技术价值3700亿美元的补贴，印度尼西亚工商会（Kadin）主席阿尔贾德·拉斯吉德（Arsjad Rasjid）表示，印度尼西亚正与跨国公司密切合作，以建立独立于中国的镍供应链。考虑到印度尼西亚在东盟内部的重要地位，类似经济民族主义有可能会对东南亚其他国家产生影响，目前在东南亚国家内部已经出现将与中国经济关系政治化的迹象。2024年4月2日，新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所发布的《东南亚态势报告2024》显示，67.4%的受访者对中国在当地不断增长的经济影响力感到担忧，远高于对美国经济影响力的担忧（48%）。

　　▍分层次强化中国—东南亚“区域世界”

　　中国—东南亚“区域世界”面临的挑战具有显著的多样性，但本质上是中国与东南亚经济合作的全球、区域、双边环境改变，导致双方在经济合作中的张力上升。因此，中国—东南亚“区域世界”在全球、双边、中国不同层次上的挑战是相异的，这要求中国在不同层面上采取具有针对性的措施。

　　（一）探索新的全球化模式，推动“区域世界”全球化

　　东南亚国家对中国经济合作中的犹疑态度，一定程度上是因为以美国为中心的资本主义世界体系的全球化模式难以为继，导致国家在经济合作中对相对收益的敏感性显著上升，日益聚焦于短期经济收益。在这一背景下，中国和东南亚需在制度和物质层面对全球治理机制进行完善，推动更为均衡化、平等化的全球化模式。此轮以美国为“中心”的全球化模式放大了美国对全球化的影响，即一旦其经济或政治利益诉求改变，全球化便会面临停滞的风险。2008年全球金融危机爆发后，由于国内经济增长乏力和民粹主义抬头，导致美国对全球治理的带动作用下降。美国在此后IMF、世界银行改革中未做出实质改变，G20在全球治理中也没发挥出预期的作用，美国事实上拒绝了在既有全球治理体系内提升全球南方作用。发达国家与全球南方在全球治理中权责失衡，一定程度上影响了新兴市场国家参与全球化的认知，恶化了中国—东南亚“区域世界”的发展环境。在目前地缘政治经济形势下，中国与东南亚国家尚无力从全球层面推动治理机制改革，但可通过加强新兴市场国家治理机制建设的形式对全球治理进行“机制补充”。金砖国家组织目前正成为全球南方推动全球治理机构改革的重要平台，金砖国家组织不仅建立了金砖国家新开发银行作为IMF和世界银行的补充，并提出要在对外经贸合作中提升本币使用，并责成相关机构推进对金砖国家本币合作、支付工具和平台研究。中国助推金砖国家组织吸收更多东南亚国家加入，有助于全球治理体系更好地反映彼此利益诉求，协调中国与东南亚国家在全球层面的集体行动。印度尼西亚等东南亚国家领导人，已在不同场合表达了加入金砖国家组织的“兴趣”。在2023年8月24日举行的金砖国家峰会上，时任印度尼西亚总统佐科表示，正在考虑加入该集团，只是不想“仓促加入”。2023年，尚未就任印度尼西亚总统的普拉博沃也表示加入金砖国家这样的经济联盟，不违背该国的不结盟政策。

　　在全球化短期尚难迎来革命性技术突破背景下，中国与东南亚国家应在地缘经济战略上采用“空间换时间”策略，在现有技术条件下通过挖掘欧亚大陆内部经济增长潜力来增强彼此经济合作“黏合度”，为推动全球层面的机制改革争取时间。全球化空间上的驱动力长期集中在北太平洋和北大西洋沿岸地区，全球地理空间上的不平衡使得全球经济增速放缓时“马歇尔冲突”（Marshall’s Dilemma）就会凸显。2018年爆发的中美贸易摩擦，本质上是在全球经济增长放缓背景下，以美国为首的西方发达国家和以中国为首的新兴市场国家，围绕全球经济治理权力和收益再分配矛盾的集中体现。中国通过与相关国家在共建“一带一路”框架下开展大规模基础设施建设，在欧亚内陆地区借助便捷的对外交往通道挖掘自身发展潜力的同时，东南亚国家也获得了一个拥有巨大潜力的市场。2023年7月2日，首趟“中老铁路+中欧班列”模式的货物列车开通。与传统的海运模式相比，“中老铁路+中欧班列”模式可节省物流时间15～20天以上，节约物流成本1000美元/40尺箱以上。随着“泛亚铁路”南端的完善，东南亚会有更多国家和地区借助中欧班列提升与欧亚大陆内陆地区经贸联系，如泰国加速中泰铁路第二期建设，拟加快与中老铁路相通；柬埔寨连接中老铁路的相关工作亦在进展之中；中越正在研究推进老街—河内—海防标准轨铁路建设。中欧班列同样有助于中国借助东南亚加强与欧盟经贸往来，如越南等与欧盟签订自由贸易协定，泰国与欧盟正在进行相关谈判等。共建“一带一路”倡议将中国—东南亚“区域世界”向欧亚大陆扩展，为双方经济合作的深化提供了“锚定点”，从而减轻了全球化停滞对中国与东南亚彼此经济合作的“张力”。

　　（二）探索新的区域合作模式，建立内生性区域安全机制

　　如何在不干涉东南亚国家主权且尊重东盟完整性前提下满足东南亚国家对安全类公共产品的客观需求，是维护中国—东南亚“区域世界”完整性的关键。鉴于传统安全与非传统安全的不同特征，中国应在对东南亚提供安全类公共产品时采用相异策略。

　　面对传统安全威胁，应以“预防为主，加强交流”。尽管部分年份数据缺失，但世界银行数据显示中国与东盟10国的军费开支比大致从1991年的1：1上升为2022年的7：1。中国与东南亚在发展上的不平衡，导致部分东南亚国家担忧中国将自身经济力量转换为政治影响力，成为相关国家深化与中国经济合作的重要顾虑。美国总统拜登在2023年11月15日举行的中美两国元首亚太经合组织（APEC）旧金山峰会上表示，“美中关系是世界上最重要的双边关系”，“一个稳定和发展的中国符合美国和世界的利益”。但次日拜登便表示，美国“与北京存在真正的分歧”，美国当下对华政策短期内不会发生根本改变。中泰在传统安全领域的合作，显示了中国与东南亚国家开展必要的安全合作与对话，在减轻美国“安全杠杆”对中国与东南亚经济合作的破坏、巩固彼此经济合作关系上的重要作用。仅2014—2019年，中泰两国便签署了10项重大军事军售协议，其中包括潜艇等重要军事装备。过去十年来，中泰两国军队还开展定期联合训练，如2015年至今的鹰击联合空军演习等。两国在地区安全秩序构建上亦有相当共识。2023年6月10日，中国国防部部长在会见泰国陆军司令时表示，“推动两军特别是两国陆军务实合作取得更多成果”，“中方愿同泰方共同维护地区稳定”。中泰两国在安全领域的合作，客观上削弱了美泰同盟关系。如2023年5月25日，泰国空军表示因“训练和技术”问题，美国拒绝向泰国出售F—35隐形战斗机。与中菲重大经济合作受美菲同盟关系负面影响形成鲜明对比，中国与泰国在铁路、数字经济、新能源汽车等领域合作不断深化，泰国更已经成为比亚迪、哪吒等中国新能源汽车企业重要的海外投资目的地。

　　诸如极端气象灾难、突发疾病等非传统安全事件具有多样性、波及广、不确定性强等特点，应对非传统安全的行为是典型公共产品，相关国家难以在集体行动中明确权责，无法采取积极的预防性行动。中国与东南亚国家的设施联通建设借助规模性经济和网络经济效应，在应对突发事件冲击、稳定双方经济合作关系上发挥了重要作用。2022年，中国南方电网公司与老挝国家输电公司启动跨境双向电力贸易，通过在雨季与旱季之间的电力调配稳定老挝能源供给。2023年4、5月，历史极端高温天气造成越南北部严重的电力短缺，越南北部的工厂生产受到严重影响。2023年5月23日，中国广西与越南正式签署110千伏深沟至芒街联网工程售电协议，大大缓解了越南北部的用电紧张问题。中国和东南亚相关国家有必要在共建“一带一路”倡议2.0阶段加强合作，以应对突发性非传统安全事件对双边经济合作冲击为出发点，进行一定的“冗余”设施联通建设，预防突发性非传统安全事件对双方经济合作稳定性的冲击，这也有利于进一步提升中国—东南亚“区域世界”在全球分工体系中的地位。

　　（三）提升中国综合国力，加强“区域世界”向心力建立

　　中国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，可从需求端和供给端共同强化中国—东南亚“区域世界”的向心力，避免出现美国利用自身在此轮全球化中的优势地位迫使中国与东南亚“脱钩”现象的出现。

　　需求端，加强中国内需对中国—东南亚“区域世界”发展的驱动力。尽管2009年中国便成为东盟第一大贸易伙伴、次年更成为全球制造业增加值第一大国，2020年东盟也成为中国第一大贸易伙伴，但中国和东南亚国家在终端消费市场上高度依赖欧美发达国家消费市场。2023年，美国仍是全球第一大消费市场，但当年进口商品减少。正是由于美国等西方发达国家市场需求下降，印度尼西亚、马来西亚、泰国和新加坡等东南亚主要经济体2023年经济增速均出现不同程度下滑，地区经济平均增速为4.3%，低于2022年的5.6%。由于外部需求疲软，2023年12月发布的《亚洲开发展望》（ADO）也将东南亚2024年的增长预测由4.8%下调至4.7%。2018年中美贸易摩擦爆发后，美国“友岸外包”的经济逻辑便在于其掌控了中国—东南亚“区域世界”的终端消费市场，以进入美国市场为条件诱导东南亚国家与中国“脱钩”。但2019年中国人均GDP已超过1万美元，成为全球第二大单一消费市场，中国目前具备更多依靠国内市场促进发展的条件。挖掘国内不同收入群体在新时期消费升级所带来的新需求，是中国“双循环”战略重要节点。东南亚是共建“一带一路”倡议与“双循环”的融合区，通过共建“一带一路”倡议加强中国与东南亚的互联互通，借助中国内需增长强化与东南亚的经济合作关系将是共建“一带一路”倡议内外融通2.0版本的重要内容。

　　供给端，发展新质生产力开辟中国—东南亚“区域世界”经济分工的新模式。科技实力通过推动经济发展、强化军事实力、提高政治地位等渠道，相互影响，成为一国综合国力的重要基础，尤其是科技进步会提升外界对该国的信心。因位于资本主义世界体系的“边缘”，中国和东南亚国家在基础产业领域严重依赖美西方发达国家，保障中国和东南亚国家在高端技术上对自身的依赖成为美国影响中国与东南亚经济合作关系的“战略武器”。虽然从2013年起，中国研发（R&D）经费投入总量一直稳居世界第2，但由于研发投入存量等领域的差距，中国在基础生产技术领域仍与国际一流水平存在差距。美国则希望通过对中国实施“小院高墙”战略，封锁高端芯片和芯片制造设备如光刻机等基础技术设备，阻碍中国产业升级、降低中国经济对东南亚国家的吸引力。与此同时，美国正试图将半导体产业向越南等东南亚国家转移“替代”中国，在事实上割裂中国与东南亚的经济联系，并动摇后者深化与中国经济合作可能收益的信心。但中国企业已证明在短期内可通过增加数量和改进结构等方式，获取性能上部分接近的高端产品，为中国基础技术进步争取时间。如2023年8月30日，华为发行Mate60使用7纳米麒麟9000S芯片，被Techln-sights分析认为是中芯国际使用堆叠7纳米（N+2）工艺加工14纳米或28纳米制程芯片制造。中国与东南亚在下一阶段的经济合作中应在继续加强技术研发投入基础上，通过供应链整合、生产要素高效配置挖掘生产升级潜力，推动彼此经济合作关系持续深化，减轻对美国等西方发达国家的技术依赖造成的经济依附。

　　▍总结

　　中国与东南亚国家经济合作关系发展与中国融入全球化同步进行，是中国缓解全球化冲击的重要举措，但随着中国与东南亚之间经济合作关系“自主性”上升，中国与东南亚经济合作关系不仅出现“区域世界”特征，且中国与东南亚经济合作关系已在一定程度出现“引领”全球化、主动塑造自身发展环境的迹象。当前，在全球化停滞与美国对华体系性战略竞争加剧的背景下，中国—东南亚“区域世界”在安全、金融和知识等领域面临不同程度的挑战，使中国与东南亚的经济合作前景具有一些不确定性。但中国—东南亚“区域世界”面临的挑战在全球、双边、自身3个层次表现有所不同，中国应以拓展中国与东南亚的地缘经济空间和加强内生动力为出发点，减轻对以美国为中心的资本主义世界体系的依赖。

　　编辑 | 王尧池本文原载《东南亚纵横》2025年第4期，题为《从中国—东南亚到“区域世界”：中国与东南亚经济合作关系的演进与挑战》。文章仅代表作者观点，供读者参考。#FormatImgID_1#

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