贺雪峰：监督下乡与基层治理中的形式主义

　　取消农业税前，基层干部最重要的一项工作是从农民那里按时足额收取税费。因为农户分散且收入有限，税费收取并非易事，经常会出现钉子户拖欠税费，国家很难甄别拖欠税费农户到底是缴不起税费的贫困户还是不愿缴税费的钉子户。向农户收取税费难度很大，成本很高。为了降低收取税费成本，地方政府倾向将税费任务包给村干部。只要没有明显违法乱纪，能及时足额完成税费收取任务的村干部就是好干部。上级对村干部的考评很简单，就是按时完成上级交办任务，不违法乱纪。至于如何完成任务，如何开展工作，如何回应村民诉求，具体过程并不重要，上级也不关心。这个时期的基层治理具有很强结果导向的特点。

　　取消农业税后，国家不再向农村提取资源，反过来开始大规模向农村输入资源。因为不再要求村干部协税，就不存在以是否完成协税任务来考评村干部。考评村干部的关键就变成了国家输入村庄资源的安全性和有效性。一方面，国家向农村输入资源，尽可能不经过村干部而直接通过“一卡通”到户或由条条立项通过项目制输入资源进行建设，另一方面总有一些国家资源输入农村必须经过村干部之手，其中最有代表性的就是农村低保。刚推行农村最低生活保障制度时，低保制度十分混乱，出现了各种关系保、人情保、维稳保，甚至低保指标被变成了村干部的补贴，也出现了“开豪车吃低保”等引发舆情的乱象。

　　为了保证国家输入农村资源的安全有效，国家很快就对如何分配资源进行了规范，其中典型是河南邓州在2008年发明的“四议两公开”制度。“四议两公开”的核心是，涉及到公共资源的分配，必须要按照规范和程序，程序不正义，决策和分配就无效。此后，全国各地学习邓州“四议两公开”的经验，大多进行了简化。按程序决策成为共识。也就是说，随着国家资源下乡，国家对基层如何分配资源的程序进行了规范，也就是程序下乡和规范下乡了。一件事情做得无论好坏，必须先要程序到位，要符合规定程序，要有程序正义。

　　与程序下乡和规范下乡同时的是监督下乡，是督查下乡。基层工作做的好不好，国家资源使用是否合程序，是否精准，要由上级监督，考察评估。随着越来越多国家资源下乡，就有越来越频繁的上级督查下乡。国家进一步决定建设服务型基层组织，在村居一级建设党群服务中心(办事大厅)，要求村居干部坐堂为基层群众服务，之前不脱产的村干部不得不开始坐班。

　　国家资源下乡越多，下乡的规范与程序就越多，下乡的督查也就越多。为了防止基层干部挪用贪占国家资源，利用权力谋利，所有下乡资源都有规范和督查，这些规范和督查都是一票否决的，试想国家资源被贪占会有多大民愤。很多时候，自上而下的规范与督查在全国某个地方遇到漏洞或缺口，全国就会来一轮紧急布署全面检查严格防范，全国每一个基层都查漏补缺，因此就有更加复杂的规范和更加严厉的督查。一个地方生病了，全国基层吃药。结果就是规范越来越多，督查越来越严。基层干部不得不花费更多时间来严格规范和应付督查。且基层干部为了自保，他们不得不办事留痕，事事按规范、程序来，虽然这些规范、程序可能不适合当地基层实际。他们办事留痕以防万一上级追究时自证清白。