地方财政形势有多紧张？

　　——在紧平衡中寻光，于结构性困境里探路

　　2025年，地方财政面临严峻挑战，“紧”字成为预算表的关键词。今年一季度数据显示，全国一般公共预算收入60189 亿元，同比下降 1.1%，而支出逆势增长4.2%，收支缺口扩大至 12626 亿元。若将政府性基金纳入计算，广义财政赤字率在一季度已抬升至 4.8%，创下近年来新高。

　　这种“收不抵支”的局面不再是个别现象，而是成为普遍现象：2024年，31 省财政自给率均值仅为49.2%，一半以上省份低于50%；县级财政“三保”支出占比超过可用财力的七成。在土地财政退潮、债务利息攀高、刚性支出只增不减的三重挤压下，地方财政仿佛一辆负重爬坡的卡车，引擎乏力，刹车却失灵。

　　一、地方财政的困境

　　（一）财政收支矛盾加剧

　　收入端，以去年数据为例，2024 年上半年全国税收收入累计增速为- 8.5%，增值税、企业所得税、个人所得税三大主力税种全面负增长；地方税种中，除房产税、耕地占用税等小额税种外，几乎“全军覆没”。支出端，城乡社区、农林水、社保就业、债务付息等“地方事权”项目增速均高于5%。

　　从区域来看，财政自给率呈现出东高西低的格局：广东、江苏、浙江自给率超过60%，而贵州、云南、西藏不足 35%。这意味着，每花100元，西部省份要伸手向中央要65元，财政资源的跨区域调度已成为“日常急救”。

　　（二）土地财政式微

　　2024年全国土地出让收入为4.87 万亿元，占GDP比重降至 3.6%，较 2020 年峰值腰斩。2025年预计再降 16%，跌至 4.1 万亿元。报告中提到“地方政府性基金收入占比十年最低”，这反映出土地财政的落寞。更棘手的是，土地收入下滑与债务到期高峰重叠。2024—2026 年，地方专项债年均到期规模超1.2万亿元，土地出让金曾是偿债的“安全垫”，如今却变成了“漏水的桶”。

　　2008—2024 年全国土地出让收入及其占财政收入的比重变化

　　（三）债务风险攀升

　　截至2024年末，地方政府债务余额为 47.54 万亿元，其中专项债 30.84 万亿元，占比 65%。若算上城投有息债务，广义债务规模已突破 100 万亿元。债务率（债务余额 / 综合财力）超过 100% 的省份由 2020 年的 8 个增至 2024 年的 18 个。利息支出正在“吃掉”可用财力。2024 年上半年，地方财政债务付息支出占比升至 4.6%，较 2017 年提高 1.6 个百分点；部分市县利息支出占比超过 10%，财政沦为“为债打工”。

　　（四）县级财政承压

　　县级财政是“三保”的最后一道闸门，却也是最先决堤的薄弱环节。2024 年县级一般公共预算收入中，税收占比仅 35%，而“三保”支出占比高达 72%。一位西部县财政局长坦言：“我们现在是‘吃饭财政’，先保工资，再保运转，民生项目只能‘看米下锅’。”

　　二、结构性困境根源：事权与财权错配

　　当前地方财政压力的核心在于承担了过重的支出责任。数据显示，我国地方政府财政支出占 GDP 的比重（22.28%）已超过中央（21.1%）。在具体领域，地方政府承担了绝大部分的经济事务、公共服务和超过一半的健康、社保支出，这在全球主要经济体中较为罕见。然而，地方的财力却与事权不匹配。分税制后，地方自有收入仅占全国的一半多一点，却要承担近九成的支出。巨大的缺口严重依赖中央转移支付填补，2024 年规模已达 10 万亿元。值得注意的是，中央转移支付规模已持续超过其本级财政收入，形成了“中央借钱补地方”的倒挂局面。这种压力还通过省以下财政体制层层传导，省级政府倾向将支出责任下移，而市县基层政府往往缺乏稳定税源，导致财政运行困难。

　　三、破局之路

　　刚刚闭幕的中央经济工作会议首次把“重视解决地方财政困难”写入通稿，并同步提出“健全地方税体系”，信号再明确不过：中央既给“输血”，更帮“造血”。从广东把四大税新增部分 90% 留给市县，到各地“颗粒归仓”式盘活闲置资产，再到零基预算全面推开、绩效结果刚性挂钩，地方层面也在同步探索“少花钱、多办事”的治理升级。地方财政的困境是中国经济转型阵痛的缩影。阵痛之后，必是新生。当土地财政的潮水退去，那些率先完成产业迭代、治理升级、财政重塑的地区，将率先在沙滩上捡到贝壳。

　　31省的债务与GDP比值（数据来源：国家统计局）