全国人大常委会委员郑功成：“一刀切”调整居民养老金不现实

　　▲2026年3月8日下午，十四届全国人大四次会议四川省代表团小组会议现场。图为全国人大常委会委员郑功成在发言。（南方周末记者韩谦 / 图）

　　如今养老问题不仅仅是八九十岁的老人在焦虑，五六十岁的子女在焦虑，二三十岁的晚辈也在焦虑。所谓“一人失能，全家失衡”确实是现实写照。

　　建议尽快建立母亲养老金制度。这一建议的核心是生育女性在养育子女的时期内（可以定为两年）不必缴养老保险费，但将其视同缴费。

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　　文｜南方周末记者 韩谦

　　“不要把改善民生看做负担，经济发展的最终目的是为了让人民过得更好，而民生改善了也必定促进经济持续繁荣。”2026年3月8日下午，十四届全国人大四次会议四川代表团驻地，郑功成在接受南方周末记者采访时说。

　　郑功成是全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长。在他看来，当下中国发展的逻辑是，经济要发展，就要扩大内需，而居民消费占据核心地位。要提振居民消费，不仅要靠增加收入，还得解决人们的后顾之忧，明确对未来的预期。

　　后顾之忧里，“一老一小”与“一病”是其中的重点。针对这一话题，全国人大会议上，郑功成提出多个建议，包括尽快大幅度提高农村高龄老人的基础养老金；建立“母亲养老金”制度，将女性养育婴儿的时间视同缴费时间，确保生育女性的养老金待遇不因育儿受影响。

　　以下是南方周末记者与郑功成的对话。

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　　“ 增收、解忧、明预期”

　　南方周末：“十五五”规划纲要中将扩大内需列为“战略支点”。要扩大内需，具体来说要怎么做？

　　郑功成：我认为要做到七个字：增收、解忧、明预期，这样大家才能消费。在增加收入上，首先是要提高劳动报酬，这是城乡居民最主要的收入来源，目前占居民可支配收入的56.5%。

　　然而，改革开放以来，我国劳动报酬在初次分配中占比长期偏低，近些年虽有增长，但依然属于偏低状态，占GDP之比为45%左右，较之发达国家普遍低15%—20%。因此，“十五五”期间不仅要继续提高劳动报酬收入占比，而且需要以高于GDP的增幅来实现居民收入增长，才能真正实现“十五五”规划纲要中提到的“居民收入增长和经济增长同步”目标。

　　在主张持续提高劳动报酬占比的同时，我特别要强调提高最低工资标准，前两天人力资源社会保障部王晓萍部长在民生主题记者会上也提到了要落实好最低工资标准调整机制。我们必须将最低工资标准提到国际劳工组织倡导的占社会平均工资的40%—60%，同时还要制定最低时薪制，以此抬升劳动报酬的底部，促使整个劳动报酬得到提升，并使灵活就业人员特别是新业态从业者有适用的最低时薪工资标准。

　　南方周末：除了劳动报酬增加，还有什么办法提高收入？

　　郑功成：增加居民收入需要多管齐下，才能改变分配格局。居民收入增长有四条途径，除了劳动报酬外，排在第二位的就是转移性的收入，目前约占18.5%，系通过社会保障获得，不同群体获得的转移性收入差距很大。排在第三、第四的分别是财产性收入和经营性收入。财产性收入比如房产、股票等，经营性收入如个体工商户等，这四项收入构成了居民收入的来源。

　　有财产性收入的人不见得很多，能够创造经营性收入的人也不多，所以在相当长时期内，增加居民收入的主攻方向应当是提高劳动报酬和社会保障带来的转移性收入。

　　南方周末：从社会保障角度看，如何为公众“解忧”？

　　郑功成：2025年国家实行了育儿补贴制度，0—3岁的孩子每年有3600元育儿补贴，中央财政投入约1000亿元，这是一笔很大的福利，惠及三千多万婴幼儿。另外还有学前一年儿童全面免除保育教育费，这些重大举措都是在解决“一小”的问题。

　　南方周末 ：对于提高女性生育意愿，你还有什么建议？

　　郑功成：作为母亲，养育婴儿可能会影响她两三年的工作，这段时间必然会影响其就业，导致收入中断，职业竞争亦可能陷入不利状态，还会影响其养老金权益。我主张在促进人口发展时不仅要持续增加儿童福利，还要重点考虑保障好母亲的权益。

　　因此，我提出了尽快建立母亲养老金制度的建议。这一建议的核心是生育女性在养育子女的时期内（可以定为两年）不必缴养老保险费，但将其视同缴费，这样，她的养老保险缴费就不会因育儿中断，仍然是连贯的，其养老金权益也不会因生育行为受损。这种直接惠及母亲生育行为的制度安排，应当成为建构生育友好型社会的有效举措，这种政策不只是针对体制内的生育女性，而是覆盖全体母亲，更体现出制度公平。因此，在“投资于人”的宏观政策取向下，建立母亲养老金制度是一举多得的合理制度安排，值得重点考虑。

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　　应尽快大幅提高高龄农民基础养老金

　　南方周末：除了“一小”问题，养老问题也是大家普遍担心的问题。

　　郑功成：人口老龄化是世界性的现象，但当前中国的老龄化是超常规的。一是规模大，现在60岁以上的人口已经达到3.1亿多人；二是速度快，从轻度老龄化到中度老龄化再到重度老龄化，在二十多年时间里将走完。

　　并且，80岁以上的老人增长速度特别快，从而是老龄化与高龄化几乎同步，再加上断崖式的少子化，全国新生儿从2016年的1780多万锐减到2025年的790万。如此之多的深刻变化叠加在一起，这是人类社会迄今以来没有发生过的现象。

　　此外，我国传统的家庭保障功能在快速式微。过去讲“父母在不远游”，一家人聚在一起互相照顾，现在还有多少子女能和父母一起生活？如今养老问题不仅仅是八九十岁的老人在焦虑，五六十岁的子女在焦虑，二三十岁的晚辈也在焦虑。所谓“一人失能，全家失衡”确实是现实写照。在这样的情况下，又怎么敢消费？

　　因此，我国必须尽快优化、健全老年保障体系，包括养老金制度、养老服务制度、长期护理保险制度以及适合老年人的医疗保障等，唯有如此，才能解除老年人的后顾之忧，才能让全体人民在清晰稳定的预期下理性安排自己的生活，进而为经济社会协调发展提供恒久的动力。

　　南方周末：2026年政府工作报告提出对城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元，你怎么看？

　　郑功成：我们必须承认，近些年城乡居民基础养老金的涨幅比过去快得多。从2009年国家确定的居民最低基础养老金标准每人每月55元提高至2023年的103元，花了14年时间，增长了48元。2024年—2026年这三年，每年都增长了20元，最低基础养老金提高到163元。现在领居民养老金的是1.8亿多人，一个人一个月补20块，一年就是240块，240块乘以1.8亿多人，这笔钱也不是个小数字。

　　居民养老金调整频次在增加，增长幅度在加大，但还未改变水平偏低的现实。因此，着力提高居民养老金水平事实上已经成为养老保险制度发展和保障与改善民生的重点主攻方向。

　　南方周末：在增加居民养老金的问题上，你认为应该怎么做？

　　郑功成：我国的居民养老金制度并非标准的社会养老保险制度，而是福利性的制度安排再加上保险型制度安排的组合。其中，基础养老金是完全由国家财政负担的福利性养老金，而个人缴费（政府有限补贴）形成的是个人养老金。面对数以亿计的居民，采取一刀切的调整待遇政策不仅是不现实的，也是不公正的。

　　我的建议是，必须分人群采取差异性的政策，对高龄老人只能增加基础养老金来提升其养老金水平，因为其年龄大了既无法继续依靠劳作获得收益，也不可能通过缴费促使养老金水平得到提升，还必定伴随年龄增长导致生活自理能力下降而需要更大的生活成本支出。对于中青年农村居民则应该激励其参保缴费，往社会保险的方向靠拢。

　　我要特别强调的是，对于70岁以上的农民，应当尽快大幅度提高其基础养老金标准，因为农村高龄老人在计划经济时期为国家作出过巨大贡献，这些都凝结在新中国积累的国家财富之中。从国家资产中划拨一部分用于提高在计划经济时期为国家作出贡献的老年农民基础养老金标准，不仅是对其必要的补偿，符合历史公正，而且可以对中青年农民与农民工参保缴费起到正向激励作用。

　　南方周末：“一老一小”的问题外，对疾病的预期也是大家不敢消费的一个原因。针对医保制度，您有什么建议？

　　郑功成：疾病是城乡居民最普遍的后顾之忧，重大疾病往往对一个家庭造成灾难性的打击，如果没有健全的医疗保障制度，城乡居民都会生活在不确定的疾病风险之中。因此，我国必须在“十五五”时期全面优化现行医疗保障制度，包括依照医保客观规律优化筹资机制、统一待遇调整机制、提高统筹层次至省一级、推进职工医保与居民医保合并，以及建立国家层级的调剂基金或专项补贴基金，确保低资源地区人民群众也能够享受到与发达地区相近的基本医疗服务等。这些都是正确的改革方向，都需要在“十五五”时期内完成，这样才能为全体人民提供清晰稳定的医保预期。

　　一个能够见效快的做法是，将当前医保基金支付封顶制转向个人自负医疗费用封顶制。如现在大病保险基金报销封顶线定为30万元，但因不知道重大疾病到底要花费多少钱，这种封顶只是对基金支付的控制，对个人来说预期还是不确定的，因此，个人还得为自己的疾病风险储蓄，进而不敢消费。我的主张是医疗保障制度要实行个人自费封顶，即无论我的医疗费用是多少，我个人负担的比例都可以控制在30%或20%或10%以内，这样一来，每个人或每个家庭的疾病医疗费用就不再是一个不确定的无底洞，而是有了清晰、稳定的医保预期。