基层干部：卫星图斑治理，我连自己都不能说服

　　导 语

　　近年来，随着卫星遥感检测在土地治理上的广泛应用，技术治理的问题在基层执法过程中不断暴露出来，引发关注。本文通过对往过两篇文章的汇编，梳理了卫星治理的困境，技术不准确和纠错困难的原因。

      通过卫星技术来确定土地性质、所有权、用途等，本来是国土治理技术化、精细化的一个过程，但面对基层用地复杂的实际情况，以及检测技术不准确等问题，卫星的判断往往“失真”，而这涉及到农民的切身利益。但由于向上纠错的时间、技术成本高，基层干部往往以“应付了卫星就行”为标准，直接激化了基层干部群众的矛盾，导致政府执法公信力下降。基层治理如果一味的只依靠技术，而忽视实际情况，不从实际出发，这科技检查也就沦为一种形式主义，也违背了实事求是这一开展基层工作的底线要求。

　　作者 | 青山每日观察&王波 （武汉大学社会学系博士生）

　　责编 | 侯丹

　　排版 | 侯米
 

　　2023年12月19日，自然资源部发布官方文件，主要是说明怎么更好地使用卫星遥感来实时检查耕地保护。因为之前的基层考核标准就是按照卫星标准的违规建筑进行整改，耕地还原为耕地，林地还原为林地，不能任意占用。目的和愿望是好的，不过执行起来某些地方却是变了味。工作方式主要是通过卫星照片执法，也就是通过卫星拍照的方式判断土地用途是否发生变化。具体基层干部工作的过程中确实会出现不少问题。

　　一、卫星治理的困境

　　首先最大的问题就是卫星判断的耕地跟实际耕地不一致。到底怎么判断这个地方是不是耕地呢？卫星的认定也是很简单，依据2009年第二次全国国土调查（简称二调）以及2019年第三次全国国土调查（简称三调）的统计数据。举个例子给大家说明。比如图中很明显能看出绿色的部分都是林地，但是有个地方单独被红色圈圈出来了，卫星认定为耕地。所以要基层人员把红圈内的树完全拔掉。没错，把一片几亩的林地中的数完全拔掉。那为什么会出现这种认定呢？

　　某处的卫片，其中红色的方框部分是需要

　　整改的地方 |图片来源：新乡土

　　实际上，不是大家想象中的占用耕地，私自改变土地性质的事情。根据王波的调研发现：此地在2019年之前为了防风沙曾大力推行平原造林，这块耕地被转变成林地。随后，为了保持耕地面积相对不变，一些土地被划成基本农田。此处的耕地就是当时强行从一片林地“挖出来”的耕地。后又因为此处临近公路处有坟地，为了美观当地政府又在“耕地”上种了树木，成为了林地，而且他们通过二调数据发现此处确实是林地。这也是现在林地的由来。但是问题来了：

　　首先，三调在当时的时间节点上将此地划为基本农田，与二调林地的划定产生冲突；

　　其次，种树的时候树苗不大，卫星认定这是农田，也就不做处理。但是等树苗成形之后，卫星就认定是林地。因此目前林地必须整改。

　　就这样，在上级的严厉问责之下，规划办的干部必须赶在当天中午12点前将几亩的树苗全部拔掉，平整后变成耕地。当天上午规划办统筹林业局带来十几个人、几台挖掘机将林地变成了耕地。

　　短短几年，这片土地的性质经历了耕地-林地-耕地-林地-耕地的变化。更让人感到魔幻的是，林地还原成耕地之后按规定不能撂荒，必须种上粮食作物。但是本村的农民在平原造林之后早就不种地了。政府必须想办法求着农民去种地，在必要时甚至需要“出钱雇人种地”。“拔树”的案例虽然极端，但是它具有典型性，是当前国土治理领域困境的一个缩影。

　　除了以上提及的地区，王波在2023年七、八月份在中部两省的两个乡镇也观察到了类似的现象。三调在当时的时间节点上将此地划为基本农田，与二调林地的划定产生冲突。有的时候基层干部按照上级发下来的卫星指示图工作，基层干部自己都哭笑不得，整改的严肃性和合法性消失了。

　　整治树林的现场 | 图片来源：新乡土

　　除此之外，王波还指出自上而下的国土统计工作与熟悉情况的地方人士衔接错位也是失真的来源之一。在J省的某乡镇，出现了村庄集中居住区中心某块地被划为基本农田的情况，其原因是：农民在预备建房的宅基地种上蔬菜，自己则长期在外务工，攒够钱回来建房。三调时，由于周围邻居无人为其解释，下乡统计的工作人员误将这块地划为基本农田。各种原因导致的两次调查结果相冲突，为了把握耕地红线，基层在执法中往往同时参考两次调查的结果，一处地方但凡有一次调查中被划定为耕地，那么就按照耕地处理。这种冲突给基层执法带来很大的困扰。

　　二、监测不精准的技术原因

　　其次就是技术更迭太快，卫星技术不准确。我国是个科技大国，技术的更迭速度更是很快。很多二调和三调的卫星拍照结果并不相同，即使是一片土地没有任何变化，也有可能在卫星的视角看来，发生了变化。因为二调时我国的卫星的识别精度并不高，会出现把田间的道路被认定为耕地，等技术进步之后，卫星拍到了硬化的道路。单从“图上对比”来看，田间突然多出一条路来，显然是违规占用耕地，但是实际上完全不是。同时，在实际执法中，图斑生成的灵敏度有时超过了基层工作人员的想象。卫星对颜色的变化特别敏感，农户家的水泥地从灰色变为蓝色会被拍到，甚至农民屋顶换一个颜色都会被拍到。但是这种看似精准的技术在操作过程中存在大量不精准。这种不精确表现在三个方面：

　　图片来源：青山观察

　　拍摄的滞后性

　　卫星主要拍摄土地的变化，但是实际上当变化是缓慢发生时，卫星的拍摄可能并不敏感。例如一些农民在基本农田上种植价值更高的经济作物，在树苗尚小时卫星并不能拍出来。当树苗长大时，卫星则立马拍摄，认定违法。但问题是，一些果树种了三四年，甚至有的已经到了挂果的时候了，这时候叫农民把树拔了，农民肯定不干。也正是这样，针对田间种树问题，基层执法遇到的阻力特别大。类似的问题包括农民挖塘养鱼，挖的时候没有被拍，结果用了十几年被卫星认定占用基本农田。最麻烦的是，农民住了十几年的房屋，突然被认定是占用基本农田。

　　拍摄的偶然性

　　有的地方乡镇干部反映，五口鱼塘都属于违法占地，但是卫星只生成了其中一口的违法图斑，这种对比很难不让群众怀疑执法的合理性。而且在基层执法中，图斑生成的规则让人琢磨不透。最让人印象深刻的是，J省的某位农民因为给自家油茶林除草被卫星拍到，结果一查发现油茶地是一般农田，不能种树，于是强制改种番薯。有趣的是，这位农民并不是因为种油茶树这种直接占用耕地行为被发现的，反而是因为除草这种看似无关紧要的行为被发现。

　　拍摄的片面性

　　卫星拍摄的唯一标准是土地性质及其变动。这种过分追求静止的土地用途的技术导向可能忽视土地实际使用的变动性。例如H省某乡镇农民有稻虾连种的种植习惯。这样的生产方式本身具有一定的波动性，当地农民在龙虾行情好时候会将农田部分变成坑塘进行养殖。但是这样的行为被卫星认定为将耕地改变成水面。这种片面性对当地的产业发展产生了一定的影响。

　　技术问题导致的变化，这种问题让基层处理，确实是为难基层干部。在基层实际执行中，一处地方但凡有一次调查（二调或者三调）中被划定为耕地，那么就按照耕地处理。

　　三、纠错难的原因

　　有的朋友可能会说，这个怎么不向上级反映呢？因为涉及到的级别高，基层得逐级反映，准备材料和证明，级级传达，很多时候传上去，再复核，再下发意见可能三个月过去了。但是下发考核任务的部门可不会等基层三个月，经常就是两个月内完成整改，否则考核基层。这也就造成了不少基层面对此类情况是，选择“拔树”，“让卫星认可就行”的观念出现了。

　　图片来源：青山观察

　　紧急的考核问责压力促使基层政府想方设法完成整改任务，而将技术带来的对错之争放到相对次要的位置。常规的手段包括执法与做工作。但是事实证明这两种方式大部分情况会失效。抛开执法力量不足、法律下乡困难等客观因素，其实最大的问题在于执法者自己都无法说服自己。某位乡镇执法队员说：

　　我跑去农民家给他做工作，说他违法占地了，但是人家一句话就把我噎住了——我这鱼塘自己用了十几年了，怎么突然变成农田了？我的老房子，住了几十年，为什么划成基本农田了呢？——其实，我自己都没办法说服自己，我认为他说的有道理。

　　执法与群众工作都没办法，基层不得不采取补偿的方式“花钱保平安”。无论是拔树、拆房还是填平池塘都得由基层买单。我们（王波等）调研中听乡镇干部介绍，某村有一个活动中心被划定为基本农田，只能拆除。到最后是政府帮助村民找项目建新楼并且进行赔偿。

　　即使如此，花钱真能“保平安”吗？

　　我们（王波等）在J省某乡镇调研发现了这么一个案例：当地一家竹制品加工厂扩建时被卫星发现，经过调查发现此处土地在2009年是基本农田。当时建厂时管理比较松，该厂未办手续就建立了，一直延续了10年以上，直到这次装修变动被发现。按理说工厂补办相关手续就行，但矛盾的是，该厂因为这次被卫星抓拍认定为违规占用农用地，有了违法记录，也就不能办理相关手续。而消除违法记录又需要办理相关建厂手续，两者形成相互需要证明的矛盾境地。最后没办法，该加工厂只能被拆除，老板宣布破产。此事对基层政府带来了巨大的麻烦，当地不仅损失了一份产业，也损失了几十个就业机会，本来可以就近工作的村民不得不背井离乡外出打工。同时，老板破产之后，拖欠了农民的工资，只能由政府兜底。更为关键的是，农民觉得是政府错了，农民不懂土地性质，他们只想知道：为什么厂子开了十几年都没问题，现在突然说违法，要拆除呢？

　　基层政府应对不合理卫片的策略性的处理可能透支农民对政府的信任，为基层治理带来新的矛盾。

　　被划定为基本农田的鱼塘种上了水稻

　　图片来源：新乡土

　　不管用什么样的方法，以“应付了卫星就行”为标准，事实上导致整改虚置，结果就是“你糊弄我，我糊弄你”。更可怕的是，这种将错就错的整改，还直接激化了基层干部群众的矛盾，导致政府执法公信力下降。确实违背的实事求是，也不符为人民服务。

　　王波就技术治理问题提出两点反思：

　　一是作为中间层级的乡镇地位弱化

　　卫星执法通过高科技实现对全国土地的全方位监控，国家不再依赖基层政府逐级反映违法行为。直接的监控摆脱了科层体制可能出现的偏差和惰性，体现出强大的国家能力。通过技术监控，土地的规划和管理实现了全息化，任何违法行为都难逃“法眼”。但是，从另一个角度说，这种自上而下的监控将基层的治理主体的地位转变为单一执行者的地位，来自技术和上级的权威压缩了基层自治的空间。

　　某位副镇长表示：“之前是人管人，发现问题了，有回旋的余地，可以慢慢发现问题，慢慢解决。现在是高科技管人，立马发现问题，立马整治……慢慢做可能还不出问题，着急做肯定要出问题。”

　　二是治理的空中视角忽视了基层社会的复杂性

　　卫星执法本质上是一种空中视角。它以俯视的角度客观地抓拍地面的物理属性及其变化。这样一种俯视的、外部的生态学视角忽视附着在土地之上的文化、习俗和关系，简单来说没有以平视、内部的视角看待土地上的人及其生活。生态学视角带来的是一种治理简单化倾向，这种视角下，土地是耕地还是林地一目了然。只需要按照所划定好的客观属性执法即可。

　　但是这种视角忽视了，土地不仅仅具有物理属性，也是居住在它之上的人生产、生活、交往、寄托意义的所在——人们赋予了它更多的意义。人们对土地的使用和意义的感知往往叠加了多重因素并且是处于变动之中的，它具有很强的不规则性。简单化的治理可能导致生产灵活性的丧失、村庄内矛盾的激化和个人怨气的产生。在使用技术时如何做到既“俯视众人”又“目中有人”是一个需要思考的问题。

　　乡镇干部指挥挖掘机进行图斑整治工作

　　图片来源：新乡土

　　不过，最近国土资源部确实注意到此类问题，并且专门发了通知。来扭转此类现象，保障农民权益。通知说明，卫星拍照只作为基层工作的参考和线索，绝对不能作为考核基层的依据。从根本上要求上级主管部门，不能按照卫星图片考核基层，给基层工作余地，实事求是。第二，加快卫星照片更新的速度，从每年下发变为每季度下发。及时更新卫星照片，消除偶然性，方便让基层干部更加科学的执行任务。

　　最后，说一点题外话。形式主义害死人，如果不能提高农民生活水平，不能增加农民的收入，很多基层干部的工作就是跑断了腿也没有用。如果单纯为了守住十八亿亩耕地红线，而从农民的手中夺食，来保障城市的发展，进而对农村的发展进行种种限制，这样的耕地保护也就失去了意义。

　　如果基层为了自己的政绩，弄虚作假，只是一味迎合上级检查需要，这种形式主义不仅害了老百姓，还会害了国家。如果上级检查不了解实际情况，只会走马观花，这种检查也就沦为一种形式主义。实事求是，应该是开展工作的底线要求，而不能是目标要求。

　　文章来源：本文汇编自公众号“青山观察”和“新乡土”

　　原文标题：《耕地治理还按照卫星拍照来问责，那基层绝大部分工作都是无用功。基层干部：实事求是去哪了？不能增加农民收入，跑断腿也没有用》 、《基层干部：图斑整治，我连自己都不能说服》。