万万不能被“地方债”蒙蔽了中国经济的主要矛盾？
✪许准
纽约城市大学
【导读】根据财政部数据，至2023年10月底，全国地方债余额突破40万亿。而隐性债务早已逼近警戒线。屡次暴雷的城投债更对市场信心造成打击。在此背景下，一种要求地方政府把防风险放在首位、实行财政节支的财政保守主义思路逐渐流行。
针对这种思路，本文发问：以财政问题优先，讨论中国经济问题的思路是否妥当？还是说，把财政问题当作主要矛盾，恐慌地方债，反而容易陷入经济发展的恶性循环？本文指出，思考中国经济不能困在“账房先生的思维里”，地方债绝非当前经济问题的主要矛盾。经济问题优先于财政问题，是经济发展的主要矛盾。恰如毛主席所言：“未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。”
作者认为，中国经济问题的牛鼻子只有一个：资本积累的速度下降，连带经济增速下行。产能过剩、地方债和消费降级都不是当前经济的主要矛盾。美国和前苏联的历史经验说明，维持合理的资本积累和经济增长水平，对于一定历史条件下的任何社会体制都非常必要。而过分强调地方债，要求地方政府减少支出，恰恰可能影响到主要矛盾的解决。有花钱需要的时候，应以大的经济目标为重。要解决目前的经济问题，必须积极增加财政支出，强调计划的重要性，通过公共投资改善劳动者待遇、增加就业岗位，推动生态文明转型和科技重点突破，切不可“因噎废食”。
本文原载《文化纵横》2023年第6期，原题为《经济增长的“大账”思维——兼论为何不应恐慌政府债务》，仅代表作者观点，供读者参考。
经济增长的“大账”思维
——兼论为何不应恐慌政府债务
在80多年前，由于日寇的进攻与国民党政府的封锁和切断财政经费，陕甘宁边区曾经一度遭遇极大的经济困难，毛主席曾经这样描述，“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖”。尽管遇到了如此严酷的局面，中国共产党人还是找出了一条发展道路，指引边区经济复苏，进而奠定抗日战争胜利，以至于解放全国的经济基础。
这样的道路是什么呢？按照目前流行的看法，既然财政的钱不够，那么首先就要压缩支出，量入为出。这就意味着，政府往往不得不减少在社会经济方面的必要支出，在经济中秉持保守原则。从世界经济史来看，这样的思路，往往也是世界银行等国际组织给经济出现问题的国家提出的要求。比如平衡财政，推行紧缩政策，同时进行所谓的结构性调整，也就是盲目的私有化、市场化。问题在于，很多国家在实施紧缩政策之后，即便财政勉强平衡，经济也始终无法好转，还给社会带来了巨大代价，许多第三世界国家愈发仰赖西方的政治意愿。
如果按照财政平衡的思路去调整，边区以及后来的中国现代史就可能要改写。幸好中国共产党人不是这么思考问题的。毛主席就旗帜鲜明地批评了这种量入为出的紧缩思路，他说：“他们的脑子终日只在单纯的财政收支问题上打圈子，打来打去，还是不能解决问题。”为什么单纯的财政平衡不能解决问题？毛主席解释说：“财政政策的好坏固然足以影响经济，但是决定财政的却是经济。未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的。”
这也就是说，经济问题优先于财政问题，这是经济发展中的主要矛盾。在陕甘宁，边区政府强调的是发展人民经济和公营经济，包括机关人员大生产，由此发展经济，保障供给。这无疑是基于当时当地情况制定的政策，用毛主席的话，是“特殊条件下的特殊产物”。这种抓经济主要矛盾的战略思考，在当代的情况下依然适用。
▍当代经济的主要矛盾
当代中国经济面临的矛盾不少，比如宏观层面的财政债务问题、产能过剩，以及个人层面的内卷、消费降级等。但是如果我们综观全局，不难发现核心矛盾其实就一个，即资本积累的速度下降，连带整个经济的增长速度下滑。不管是公家的、个人的还是企业的，债务只是未来的支付义务，只有在经济增长速度持续下滑，以至于未来偿债能力受到质疑的时候，才会是一个真正的问题。这就如同行情好的时候，金融部门希望多贷款出去，但是如果情况不好，就不愿意贷款一样。所以从理论上说，债务的绝对数量到底是多少万亿，究竟摸不摸底是次要的问题，要与经济规模和增长匹配起来讨论才有意义。
产能过剩也如此。正常的市场经济发展，必须有一定的产能冗余量，随着经济波动，产能利用率也会升降，至于是否某个绝对的数字就代表过剩，没有一定之规。中国的工业产能利用率固然从历史高点下滑了，但是依然维持在75%左右，2023年的前三个季度也一直在回升。所以，产能过剩不太可能是当前的主要问题。更重要的是，产能利用率本来就直接受资本积累速度、经济增长速度影响，如果经济增长放慢，哪怕别的条件不变，所谓的产能过剩也会看起来越来越严重。
我们也可以同样以此思考微观矛盾。比如“内卷”一词，其实就是指竞争压力变大，普通人为了获得同等收入所需付出的劳动时间在增加。这样的局面，归根到底，就是中国经济中可以提供的正规就业岗位在相对减少。只有在国家企事业单位以及外资企业等部门中，工作才相对有保障，管理相对规范；其他不那么正规的部门不能提供稳定有保障的工作。因此劳动者不得不更加努力地竞争相对越来越少的有保障的职位，这让竞争愈发内卷了。根据国家统计局的数字，从劳动力市场来看，我国正规就业的比例过去数年明显下降，而这与经济环境的变化直接相关。经济增长速度的放缓使得正规经济的比例面临下降的压力，而非正规经济的增加又使那些哪怕身处正规经济中的人也殚精竭虑，生怕掉出去。因此对于普通人来说，微观上的感受就是经济形势不好，得“卷”起来才能维持过去的生活。
总而言之，中国当代经济问题的牛鼻子还是在经济增长上，而经济增长的核心动力只有一个——资本积累，也就是不断地新增投资。在几千年的文明进程中，大部分时候人类经济都是消费主导的，没有什么剩余可以用来积累。如果消费能够自己创造增长的话，那人类生产力也就不必等到现代社会才突飞猛进了。
那么，我国的资本积累在过去若干年出现了哪些变化呢？首先，中国经济不管在计划经济时期还是市场经济时期，都维持了比较高的积累水平或储蓄率。值得注意的是，在2014年之后，中国的资本积累明显进入了一个新的阶段，固定资本投资经历了21世纪最初10年的高速增长后，除 2008年全球金融危机造成的短期冲击外，总体上大大放缓了，从过去20%以上的年增长率下降到了疫情前的5%左右。部分由于这个变动，中国经济增长率从21世纪初期的接近10%，逐步下滑到了2019年的6%左右。这个成绩在全世界依然是耀眼的，但是稳定放缓的趋势也是明确的。
限于篇幅，本文不细数资本积累放缓的种种直接原因，但是总的来说，这跟市场和私人资本的盲目性和逐利特点分不开。尽管政府部门拥有一定的市场调节工具，例如调整借款成本，但这不过是决定个体资本是否投资的部分因素。在一定时期内，资本决定是否投资还要受到预期利润是否能达到某种利润标准的影响。这里至少有两个因素，一是利润预期。具体这种预期是被什么决定需要更细致的研究，粗略地说就是凯恩斯所谓的“动物精神”，其本身就具有某种不确定性，不过至少跟当下的经济总体走势有点关联。二是利润标准，这种标准是一定历史条件下的产物。例如某个项目过去能够产生10%的净利润，现在只有5%的净利润率，尽管从技术上说仍然赚钱，但是如果资本认同的赚钱标准高于5%，那么资本就会减少投资，资本积累就放缓了。具体到当代中国，这两个因素可能都处于比较不利的境况：一方面，随着经济放缓，大家对增长预期更加悲观，这会进一步降低资本积累的积极性；另一方面，根据相关研究，经济利润率在过去10年的确呈下降趋势。因此，最直接受到悲观因素影响的私人资本的投资积极性并不高。这种意愿低迷不能单纯地归结为国家管得太多，或者劳动力要求得太多。一方面，在过去国家管得更严格的时候，资本积累依然维持较高水平；另一方面，在中国大部分劳动力依然收入不高，甚至还在被迫忙于“内卷”谋生的情况下，国家也没有以牺牲广大人民对美好生活的希望来试图拯救某种私人资本的投资意愿。
实际上，最能够提高私人资本投资意愿的，往往不是政治表态，而是实实在在的经济增长势头的恢复。换句话说，私人资本喜爱锦上添花，却难于雪中送炭。市场上有好的积累态势，才能真正给私人资本提供定心丸。好在中国经济体制有着普通市场经济所不具有的优势，即强有力的大一统的党政领导以及作为其经济基础的国有经济。理论上，国有经济不必跟随利润预期来运作，因此只要有足够的政治决断，政府和国有经济就能提供足够大的力量推动资本积累，那么经济上的不利局面就完全可以扭转。
实事求是地说，过去若干年里，国有经济的资本积累虽然有一些反周期的表现，但是总体上同私人资本相比并没有表现出太大区别。这不仅表现在同样受到利润导向的牵制，也表现在比如整体的固定资本投资速度基本与私人资本资产投资速度放慢步调一致。这就说明，中国体制的优点目前还有不少停留在纸面上，没有能够形成实际的经济推动力。这个现象也许还是因为社会上对经济主要矛盾的认识不够深切，就如毛主席曾经说的，不会抓主要矛盾，而只在财政收支问题上打转。一说要政府推动投资，国家要推动建设，就害怕负债，害怕产生所谓的市场扭曲等。如下一节所述，这些忧虑都是次要的。
▍当代财政问题的由来
如果我们关注财政，就会意识到，债务问题虽然不小，但是跟中国的经济问题相比，并不在一个数量级上。具体而言，对于中国的财政负担问题，有三个值得说明的地方。
首先，中国的债务水平虽然比较高，但是绝对没有到不能维持的程度，而且财政支出依然有相当的空间。单从一般性的政府债务来说，很难武断地说某种程度的债务一定会对经济产生不利的影响，而需要具体讨论。在学界的讨论里，曾经一度有学者试图给出一个具体数字作为政府债务的最高限度。比如2010年之后，欧美政策界常引用哈佛两位经济学家的一篇论文，其中一位曾经是国际货币基金组织的首席经济学家。这篇文章做了很多尝试，包括找到了一个所谓经验规律，即政府债务占国内生产总值的比例一旦超过90%，就不利于经济增长。然而，随着之后的学者进行检验，发现这篇文章的计算有很多问题，甚至包含Excel表格上面选数字没能拉到底这样的简单错误。一旦把这些错误纠正，就会发现90%根本不是一个重要的节点。事实上，有很多国家的政府债务超过这个水平，但仍能有合理的经济增长。
根据国际清算银行的数据，到2023年第一季度，中国政府的债务占国内生产总值的比例尚属适中，不仅低于美、英、法、德、日等发达国家，也低于印度、巴西这样的典型发展中国家。当然，正如下文会提到的，部分债务可能是以其他的形式持有的，但是即便我们以非金融部门债务水平为准，中国的整体债务水平还是远低于日本，接近加拿大（且部分负债是由于新冠肺炎冲击）。而且中国的情况与第三世界国家债务危机不同，这些国家往往是欠了国际资本的钱，要面对严苛的国际金融市场，而中国的债务与国际资本关联有限。正如余永定教授在最近指出的，考虑到“中国居民的高储蓄率和良好的国际收支状况”，不管是政府还是企业应该都可以负担更高的债务水平。
其次，中国的大量地方债务，恰恰就是财政保守主义的直接后果。2008年世界经济危机时，面对外部需求巨大变化，中国急需提高国内的投资水平以保增长。但是政府又陷入财政保守主义，试图尽量避免赤字和债务。正如一些分析者指出，技术上最稳妥的财政方案，就是中央政府借债，然后转移支付给地方政府。然而实际的操作方法，则是把任务交给地方，任其在政府资产负债表外进行金融“创新”，这样一来支出增加就不会在政府账目上明确表现为赤字。
由此，地方政府的融资平台、其他国有企业承担了巨额的投资任务，及其附带的债务。正如上面提到的，中国的债务在2008年之后迅速增长，非金融部门债务从2008年的6.5万亿美元增加到了2019年的36.8万亿美元。其中主要的增长项目是企业部门的负债，其占国内生产总值的比重从2008年初的约95%迅速增长到了2016年初的超过160%。而在企业负债当中，国有企业又是大头。到2018年年中，大约有82%的企业债务是由国有企业承担的。
这些债务里面，私人企业参与很少，这是不是因为国企把私人资本挤出了呢？这个可能性不大。因为这些刺激支出里面，很大一部分是基础设施和社会福利建设，所以短期经济回报是很有限的。根据2013年全国政府债务的审计，超过60%的地方政府表外借债都投资在市政建设、交通和社会项目上了。
“四万亿”造成的债务总量在中国经济总量中并不算夸张，然而由于财政上的保守思路，推动了监管放松和地方政府的大量表外借债，使得整体风险上升。地方融资平台借贷的抵押物往往是土地。这种金融操作在土地价值和房地产业整体发展良好的时候是可以维持的，但是一旦资产价格不再上涨，甚至下跌，这种举债模式就会面临巨大的压力。
这个历史过程在余永定教授最近的分析中也说得非常清楚：“之所以出现这个问题的主要原因是当年中央财政不愿意增加财政赤字，而鼓励地方政府建立融资平台从银行和资本市场融资。这次如果政府希望通过基础设施投资刺激经济增长，就必须接受以前的经验教训，承担为基础设施提供资金的主要责任。”
再次，我们要在一定的历史语境里分析债务和财政问题。在2008年到2019年间，中国政府债务总体上增长了120%，增量虽然不小，但中国的经济也维持了平均7.8%的增长，而且在此期间建成了全国的高铁网络等重要基础设施。这样的债务，哪怕可以找出成百上千的具体问题，从总体上看无疑带来了生产力的进步。
而且，中国的很多财政问题主要并不是因为政府更爱花钱了。中国在2000年后的高速增长期，平均每年政府支出增长19%，但赤字占国内生产总值比重一直不高。到了2010年之后，中国的政府支出增长放缓了，赤字比例反而逐渐上升到了疫情前的4.9%。因此，赤字的比例增长并不是因为政府支出的快速增长，而更多的是由于政府的收入增长大大减缓。这里面显示出中国政府的两个充满张力的思路：一方面强调减税，尤其是给企业减税，比如2011年以来推行的营业税改增值税改革，仅在2012年到2018年间就减少了两万亿人民币的税收；另一方面，各级政府仍负担了相当程度的支出，以维持经济和就业稳定。这两个目标并行就会导致赤字。
说到底，我们不能孤立地思考财政问题，不能困在账房先生的思想里。债务绝不是越多越好，并不是要竭泽而渔，诛求无已。但是实际上有花钱的需要的时候，应该以大的经济目标为重。不停减税，对于提高私人资本的积极性，其实效果不明显，这一点在很多国家的历史上都能验证。而且一味地减税，增加政府的负担，可能会影响整个政治经济大局。毛主席就批评过一种单纯的仁政观点：“有些同志不顾战争的需要，单纯地强调政府应施‘仁政’，这是错误的观点。因为抗日战争如果不胜利，所谓‘仁政’不过是施在日本帝国主义身上，于人民是不相干的。反过来，人民负担虽然一时有些重，但是战胜了政府和军队的难关，支持了抗日战争，打败了敌人，人民就有好日子过，这个才是革命政府的大仁政。”同样，债务和财政扩张在当前一定是有必要的，但不是胡乱花钱、无的放矢，而要能够促进经济增长，提供更多更好的工作岗位，切实让劳动者而不是少数资本获得好处，那才是真正的仁政。
▍关于经济增长的国际历史经验
我们还可以从历史上的重要节点来看待重启增长的难度与保持增长的重要性。为了对比方便，我们以同为大国的美国与苏联为例。虽然这两个国家的经济体制有巨大区别，但都曾出现过经济增长方面的重要变化。
美国历史上持续最长的经济低迷是上世纪的大萧条。从简单化的历史叙事来看，1929年美国华尔街危机引发了经济萧条；1933年罗斯福政府上台之后推行新政，包括以工代赈，为美国走出大萧条奠定重要基础。但熟悉经济史的人明白，当时美国的经济复苏远没有这么简单，现在很多人已经完全无法想象那个历史关口对于资本主义的巨大冲击。哪怕有罗斯福新政的推动，一个市场经济大国想从下坡路上掉头也不是说说就能做到的。美国市场经济的主要推动力还是在私人资本手里，罗斯福政府的几个标志性工程和立法，比如田纳西大坝和河谷管理局、《劳动关系法案》，虽然很重要，但是相对规模太小，见效太慢，要想整个改变市场状况，把美国经济打捞起来，实际上很难做到。
图1展示了美国从1930年大萧条开始之后到1950年朝鲜战争开始这二十年的经济增长率与失业率。可以清楚地看到，1933年新政实施并没有彻底改变美国经济的萧条状况。虽然经济增长率一度回升，但是失业依然维持在15%以上的高位，没有真的解决问题。直到第二次世界大战才出现了局势的整体转变。为了战争需要，美国实际上执行了计划经济体制，大规模重组了美国生产和消费，吸收大量劳动力用于战时生产。因此，在短短几年里，美国严重的失业问题得以解决，同时计划体制的高效率使美国经济出现了高速增长，甚至增速接近20%。从此，美国才真正走出了大萧条，这已经是进入大萧条十多年后了。如果没有“二战”和战时计划体制这样的因素，美国乃至世界资本主义是否能够存活下来还是一个未知数。而且，在战后，一旦美国政府缩减开支，经济就会又一次进入衰退。不过此时大萧条危机已经解除，没有产生新的系统性的萧条。随着冷战展开以及朝鲜战争爆发，美国经济又进入了一个小的增长期，进而开启了所谓“二战”后的黄金时期。
在冷战的另一头，苏联由于社会主义体制的优点，维持了长期的稳定增长。正因如此，苏联作为一个相对落后的国家，才得以迅速完成工业化，打败纳粹，成为终结“二战”的决定性力量之一。苏联还在几个重要领域实现了突破，比如载人航天，这种划时代的成就给美国和西方带来了巨大的震撼。
然而，从20世纪70年代开始，苏联的经济增长出现了明显的变化。在维持了长期的高速增长之后，苏联的增长率开始降低（见表2）。需要注意的是，虽然苏联的体制有很多矛盾问题，例如科技瓶颈、人口问题，但这些长期性的问题都不会导致经济增速如此直接、快速地降低。根据大卫·科兹等学者的研究，增长明显下降的一个重要原因是政策失误，即苏联决策层70年代主动降低增长率目标。当时这样做的目的是提高效率和质量，然而一旦经济增速降低，很多其他的问题就出现了，而效率和质量也没有得到改善。苏联领导层意识到他们面临的困难比想象中更多，戈尔巴乔夫等领导希望依靠更多的市场化改革来解决问题，而后果我们现在都非常清楚了。在经济增长迅速下滑的时候，苏联晚期的改革实际上是进一步放弃了国家计划和干预，社会经济都因此陷入混乱，直到后来以悲剧性的休克疗法终结。
审思美国和苏联的两段经历是为了突出一个问题：维持合理的资本积累和经济增长水平，对于在一定历史条件下的任何社会体制都是非常必要的。陷入萧条时，美国资本主义借助大规模动员和计划经济才走出困境；相反，苏联的社会主义体制则是在主动降低经济增长目标之后，试图用更市场化手段来推动经济增长，带来的教训是惨痛的。
▍经济问题不能因噎废食
根据以上探讨，我认为对当前面临的经济挑战，整个社会要有充分的、清醒的认识。关注资本积累、经济增长，不代表过去的增长模式就不应该改变，不是说国家就不注重改革创新，但是需要观察全局，抓住主要矛盾。不管是改革，还是处理债务，或其他政策目标，都应该与保证合理增长维持平衡。
整个世界的政治经济局面都到了一个特殊的时刻。此时，中国的经济前景有重大的意义。西方有很多观察者都判断中国的经济增长时代已经过去。我们当然清楚，任何一种经济都不会永久高速增长下去，但是同样清楚的是，中国经济依然有巨大的潜力。在正确的政策指导下，中国的国家干预引导经济发展，完全可以继续维持相当一段时间的合理增长。 在目前的条件下，积极增加财政支出，强调计划的重要性，否定保守主义的倾向是完全有必要的。在这个基础上，需要发展大量可以切实改善劳动者待遇、且更稳定的岗位，推进社会生态文明转型，推动科技重点突破，这也正是公共投资所需要完成的任务。只要方向能定下来，这些具体的技术性讨论都可以展开。在经济环境改善、税源增加之后，财政问题注定会得到缓解。如果混淆了主要矛盾，那么我们可能会面临更不利的国内国际局面。
