当前农村基层形式主义的突出表现

　　【按语】

　　过去20年，武汉大学中国乡村治理研究中心组织数千人次，在全国近1000个村庄开展调研，累计驻村超过10万个工作日，近距离观察乡村变化。在理论研究之外，还以随笔和政策报告的形式将一线情况记录下来，部分编辑为内部报告《田野来风》（每周1期）。近期将选取部分“田野来风”报告在“新乡土”发表。

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　　基层形式主义的七类根源

　　在推进乡村治理现代化的过程中，基层出现了形式主义顽疾。不仅耗费大量的国家治理资源，而且降低基层干部的工作效能感，并在广大群众中形成十分负面的观感印象。基层形式主义源于以下七个方面：

　　一是乡村事务密度与基层体制空转。目前，我国乡镇规模一般为两三万人，行政村一般为一两千人。人口规模决定了乡村事务密度。乡镇对两三万人的服务和管理，村级组织负责对全村的服务和管理。乡村社会具有全息性，乡村治理涵盖从农业生产到工业管理、从食品安全到移风易俗、从社会稳定到厕所改造等内容。乡村作为治理实体，需要回应辖区范围内所有人的诉求，应对全息社会的全部事务。乡村治理的外延很大，但是具体到每一项事务，密度并不是特别高。当前除了代收合作医疗费用和新农保两项常规工作之外，大量的乡村事务属于低密度事务。

　　透过县乡村考核办法大体可以看出基层工作的范围。以中部某县为例，乡镇对村的考核办法包括24大类200多个小项，这表明村级工作至少包括200项以上。在人口大量流出的背景下，一些村庄以留守老人为主，常驻人口仅为两三百人，人口数量甚至低于政府下达的工作事项。通过规范体制、正式组织和规章制度去应对这些低密度事务，造成每项具体工作处于不饱和状态，规范化的组织运行就演变成为体制的空转和人员的空忙。

　　二是权责失衡与基层避责。权责不对称是基层常态。“三农”工作由国家定调，具体任务由基层完成，国家通过责任层层下压来推动工作。压力型体制还存在层层加码的特点，即工作任务每传递一个层级会增加一部分压力。乡村组织处在整个治理体系的末端，权责失衡状态因而最为严重。与工作压力层层加码相对应的是问责力度越来越大，乡村基层组织需要承接所有层级下达的任务，面对所有部门的监督考核，乡村基层承受的问责压力最大。然而，主要扮演执行者角色的乡村组织，掌握的权力和控制的资源极其有限，乡村组织按照事务的轻重缓急配置人力物力，在处理好一部分必须要完成的事务之外，还要通过形式化的方式去应付那些完成不了的事情，通过形式主义来避责。比如，涉及安全风险的一些部门和责任人通过定期巡查、留下巡查记录等方式来应对可能出现的问题。