当前农村基层形式主义的突出表现

　　【按语】

　　过去20年，武汉大学中国乡村治理研究中心组织数千人次，在全国近1000个村庄开展调研，累计驻村超过10万个工作日，近距离观察乡村变化。在理论研究之外，还以随笔和政策报告的形式将一线情况记录下来，部分编辑为内部报告《田野来风》（每周1期）。近期将选取部分“田野来风”报告在“新乡土”发表。

　　一

　　基层形式主义的七类根源

　　在推进乡村治理现代化的过程中，基层出现了形式主义顽疾。不仅耗费大量的国家治理资源，而且降低基层干部的工作效能感，并在广大群众中形成十分负面的观感印象。基层形式主义源于以下七个方面：

　　一是乡村事务密度与基层体制空转。目前，我国乡镇规模一般为两三万人，行政村一般为一两千人。人口规模决定了乡村事务密度。乡镇对两三万人的服务和管理，村级组织负责对全村的服务和管理。乡村社会具有全息性，乡村治理涵盖从农业生产到工业管理、从食品安全到移风易俗、从社会稳定到厕所改造等内容。乡村作为治理实体，需要回应辖区范围内所有人的诉求，应对全息社会的全部事务。乡村治理的外延很大，但是具体到每一项事务，密度并不是特别高。当前除了代收合作医疗费用和新农保两项常规工作之外，大量的乡村事务属于低密度事务。

　　透过县乡村考核办法大体可以看出基层工作的范围。以中部某县为例，乡镇对村的考核办法包括24大类200多个小项，这表明村级工作至少包括200项以上。在人口大量流出的背景下，一些村庄以留守老人为主，常驻人口仅为两三百人，人口数量甚至低于政府下达的工作事项。通过规范体制、正式组织和规章制度去应对这些低密度事务，造成每项具体工作处于不饱和状态，规范化的组织运行就演变成为体制的空转和人员的空忙。

　　二是权责失衡与基层避责。权责不对称是基层常态。“三农”工作由国家定调，具体任务由基层完成，国家通过责任层层下压来推动工作。压力型体制还存在层层加码的特点，即工作任务每传递一个层级会增加一部分压力。乡村组织处在整个治理体系的末端，权责失衡状态因而最为严重。与工作压力层层加码相对应的是问责力度越来越大，乡村基层组织需要承接所有层级下达的任务，面对所有部门的监督考核，乡村基层承受的问责压力最大。然而，主要扮演执行者角色的乡村组织，掌握的权力和控制的资源极其有限，乡村组织按照事务的轻重缓急配置人力物力，在处理好一部分必须要完成的事务之外，还要通过形式化的方式去应付那些完成不了的事情，通过形式主义来避责。比如，涉及安全风险的一些部门和责任人通过定期巡查、留下巡查记录等方式来应对可能出现的问题。

　　三是软性指标的硬性考核。目前，指标化考核被广泛运用于乡村工作中，基本操作方式是，县委县政府综合上级下达的任务和本级工作安排，汇总形成乡村全部工作任务，按照门类将任务分解为各个子项目，再按照任务的重要程度对每项工作赋值，形成县对乡村的考核办法。考核办法涵盖乡村全部事务，构成乡村开展工作的指南。指标化考核不仅覆盖范围广、涉及事项繁多、过程复杂，而且存在大量的软性指标。这与考核办法的制定方式有关。县委县政府领导制定考核办法，全县所有涉农局委办，都将本部门的工作任务塞入考核指标。各个局委办都想“出成绩”，因此会尽量提升本部门工作在考核中的权重，增加考核范围和提高考核标准。一些实质权力部门，不仅设置基本考核任务，还附加一些本部门的创新工作，进一步加重考核压力。考核任务通过汇总形成，每个部门都努力凸显重要性，在原本不少的必要性工作之外，增加大量的附属工作。大量的软性工作成为必须完成主科，乡村投入大量的精力去应付一些“可有可无”的工作。

　　四是基层“创先争优”走向常规化。指标量化和任务赋值是政府考核的基本手段，为了激励下级政府积极作为，政府所制定的考核办法不仅包括基本工作任务，还会设置自选项目和加分项目，要求下级政府不仅做到基本工作达标，还要做出特色。以县对乡镇的考核为例，全县一二十个乡镇年终看分数的排名，站在乡镇的角度看，不仅要努力提高考核分数的绝对值，还要做得比其他乡镇好。乡镇为了提高考核分数，一是确保基本工作不能扣分，二是努力争取额外工作，如承担试点任务、争取县级重大项目、自设工作创新等，以获得额外加分。实际上，同样面临着横向排名的县级政府与县级部门，也存在着创先争优的积极性，因此，县级政府和县级各个部门也努力设置各种创建工作。创建的要点在于“求新”，创建性工作要做到今年与去年不同，本部门与兄弟单位不同，做法相同但叫法不同，叫法相同的要做到材料宣传不同。在成熟的体制下，这些缺乏长期规划的工作创新很难转化为一般“经验”，名目繁多的基层创建活动大多变成了无意义的折腾，消耗基层人力物力，人为制造出形式主义。

　　五是顶格管理与小概率事件应对。随着现代化的加速推进，我国经济社会基本格局发生巨变，群众需求和社会矛盾处于流变状态，基层政府面临的社会治理压力随之增大。相对于社会流变形态，基层政府存在体制上的惯性，社会治理需求与社会治理供给产生张力。为了应对不断变化的社会事务，各级政府对下级组织采取顶格管理措施，要求基层从源头上化解社会矛盾。矛盾是社会发展的动力，社会治理不可能将所有的问题都消除。为了减少突发意外情况，基层政府设置横到边、纵到底和囊括辖区内所有事物的治理网络，体制越来越复杂，运转成本也十分高昂。基层治理存在“小概率”事件的悖论，譬如，某一地区出现某一突发事件，不仅当地政府立刻开展全面排查，全国其他地区也需要制定紧急预案。问题在于，我们的国家幅员辽阔、情况复杂，地区之间存在差异，全国每天都可能发生不同的突发意外情况，偶发的意外情况经过舆论发酵，演变成社会治理事件。“小概率”事件主导社会关注力，乡村治理被全国可能发生的所有意外情况牵着走，基层负担加重。

　　六是基层承担的责任无边界。乡村组织具有常规治理能力，按照政策法规处理常规事务。基层治理的难题在于，存在大量缺乏政策依据的社会剩余事务。例如，有农民提出二十年前因计划生育结扎而造成身体虚弱，要求政府给予政策照顾。农民显然不可能通过医疗鉴定程序，对其诉求提供佐证材料，但是又要求政府必须解决问题。乡村基层组织直接面对群众，承担社会治理的属地责任，对于群众合理合法的诉求，必须解决，对于缺乏政策依据的群众诉求，则需要做好解释说明和维护稳定工作。部分农民所坚持的诉求缺乏事实依据，或是不满足政策条件，成为社会治理例外。乡村基层既要担负属地责任，又要依法依规解决这些剩余事务，还要做到群众满意。很多时候，为了实现社会稳定，基层政府通过政策变通去解决问题。在依法行政和基层体制规范化运行的背景下，乡村组织需要做大量的形式化工作去抹平政策执行上的漏洞，做到“逻辑上”合理。

　　七是模糊社会难以适应规则之治。乡村组织一头代表国家，一头接触群众，国家政策具有规则性，乡村社会存在模糊性，乡村组织通过形式化的工作，实现对模糊社会的规则之治。以矛盾纠纷调解工作为例，调查发现，村干部调解一项矛盾可能花费半个小时，但是却需要花半天甚至更长时间去做调解的档案材料。当前，司法部门将一直存在的农村调解工作纳入规范化管理，矛盾调解档案制作是司法部门考核乡村调解工作的主要指标之一。站在乡村角度来看，为了应对司法部门的考核，不仅要化解群众之间的纠纷，更关键的是要按照调解规范补齐材料。实际上，农村调解具有即时性、权宜性，调解过程高度人格化，司法部门制定的矛盾调解规范化流程，不仅不能提高调解效率，反而消耗乡村干部精力。模糊社会与治理规则之间永远存在缝隙，纳入体制化管理的乡村基层组织，做了大量的形式化工作来调平这些缝隙，造成基层形式主义。

　　二

　　破解基层形式主义的办法

　　当前出现的基层形式主义，与乡村治理转变有关。现代治理的本质是规则替代人格，严密的规章制度、可操作的程序与合规性是衡量现代治理体系的直观标准。数字化、形式化和技术化是提升治理效率的关键。需要解决的问题是，当形式化工作超越了治理需求，形式变成困扰治理运作的负担时，形式化工作就变成了形式主义。破解基层形式主义，可从以下几个方面入手：

　　一是加强对乡村组织赋权。当前国家与农民被调整为输入性关系，国家不再依靠乡村组织执行强制性的政策，国家通过乡村机构精简、财政体制改革等方式上收权力，乡村变成服务型组织。然而，乡村治理除了承接国家资源输入和向农民提供公共服务之外，还要办理一些裁决性的工作。纳入体制化运转的乡村组织，一方面要面临越来越高的工作规范化要求，同时要承担社会治理的无限责任，存在严重的权责失衡。服务群众不等于无原则、无边界地提供服务。破解基层形式主义，需对乡村组织重新赋权，使之在处理问题过程中具备依据程序裁决是非的合法能力，通过赋权提升乡村治权。

　　二是理顺县乡村关系。县级组织在国家治理体系中扮演了极其关键的角色，县级党委政府具备相对完整的人事权、财权和一定的政策制定权力，中央确定乡村工作的大政方针和总体方向，县级政府进行资源统筹和政策整合，确定当地“三农”工作的基本任务。县级政府将国家政策转化为可操作的具体任务，需过滤掉软性工作和上级政策中不切实际的部分。县级政府将具体任务安排下去，乡镇承担工作落实责任。在现行体制下，县级局委办与乡镇同为科级单位，但是前者在地位、待遇、工作环境、干部晋升空间等方面优于后者，县域内的优秀人才和优质资源从乡镇流失，造成县乡“头重脚轻”，县级部门膨胀，传达工作的超过落实工作的，下发文件的超过执行文件的，督查工作的超过执行任务的，乡村干部疲于应付。对此，要调整县级资源配置，实现县域治理资源向一线下沉，将精干人力从县局委办配置到乡镇，减少下达指令部门，充实基层治理队伍。

　　三是强化村民自治功能。近年来，一些地区推动乡村治理体系现代化改革，将村干部变成全职干部，推行村级“坐班制”，用管理公务员的办法管理村干部，村级自主治理的空间缩小。村级组织行政化造成国家与社会之间的弹性空间消失，国家刚性的权力和规范化的政策，在面对流动的农民、模糊的乡村社会和灵活多变的农村事务时，容易出现“高射炮打蚊子”。强化村民自治功能，一方面可减少基层形式化工作，另一方面，将村民自治摆在乡村治理前头，通过群众自治来解决农村事务，实现“小事不出村”，相当一部分矛盾便不会进入到乡镇和更高层级，客观上解放了国家正式体制。

　　四是激活群众主体性。随着“三农”政策朝着更加积极的方面发展，乡村工作从过去的“一笼统”治理转变为精细化治理。基层出现形式主义与工作过程越来越细、越来越宽有关。以农村改厕为例，国家将改厕定位为民生工程，站在农民的角度看，厕所具有极强的私密性，属于私人生活领域的事情。一些地区通过行政手段推动改厕工作，政府出钱、制定标准后，聘请工程队实施改厕，强制要求农民参与。这种改厕做法将政府与农民变成对立性关系，好事办不好，民生工程变成了“伤心”工程。实际上，可将改厕工作定位为改善农民人居环境的村庄公共事务，采取“民办公助”的工作办法，政府在吸纳农民意见的基础上制定改厕方案，核定每个村庄和农户的奖补资金，由村委会或村民理事会组织实施，将改厕变成村庄内生的公共品供给。农民有改善生活条件的需求，国家投入少量的财政资金就能够撬动乡村公共治理能力。乡村治理应避免政府包办代替，尊重农民的主体性，用民生投入激活群众参与治理，减少行政干预和由行政干预所引发的形式主义。

　　五是妥善对待小概率社会事件。天下之大，无奇不有。广大农村难免会发生意外突发情况，大大小小的矛盾是社会常态，也是推动社会进步的动力。“防万一”的成本极高。基层治理应追求矛盾发生后的有效应对，而不是试图事前消除所有的可能性。所谓综合治理和源头治理，是要对社会形势作出科学研判，见微知著，从各式各样的问题中找到主要矛盾和矛盾的主要方面，然后科学决策。政府作为治理主体，在出现突发意外情况之后，要对事件本身作出判断，如果是偶发情况，做好善后工作即可，如果是带有普遍性的社会矛盾，则需要寻找解决问题的一般办法。各级政府还要提升舆情引导能力，避免将偶发情况变成重大舆情事件。针对小概率事件，只看结果的形式化处置方式，不仅造成基层形式主义，而且会将局部的小概率风险汇聚成为整个社会不稳定的大概率事件。

　　六是科学制定乡村工作目标。乡村振兴是一项长期性的战略工作，一些地区将战略变成策略，试图以三五年之功达成未来三十年的乡村建设目标。不切实际的政策层层加码，最终催生出基层形式主义。我国处于现代化进程中，整个社会的发展还没有达到上限，城乡关系没有确定，乡村形态没有固定，乡村治理面对的是高度流变的基层社会。乡村振兴和开展“三农”工作要坚持“久久为功”。一些地区脱离乡村振兴长期规划，将短期目标定得过高，造成体制过热，基层人力物力资源不足，必然以形式主义应付。破解基层形式主义需把握乡村发展规律，科学制定工作任务，处理好“有所为”和“有所不为”的关系，避免因基层政府激进行为而造成的资源浪费和形式主义。

　　七是健全基层工作容错纠错机制。考核是推动工作的抓手。基层在考核中落后的，面临着被约谈和被问责的后果。需要注意的是，考核仅仅是手段，提升基层治理能力才是目的。也就是说，县级政府与乡村在完成工作任务和改善乡村面貌上的动机是一致的。减少基层形式主义，关键是避免考核手段的异化。落实基层工作要坚持县乡村一体，共同担责，合理分工，协作推进。破解基层形式主义，一是推动县级部门下沉，使之多多参与一线工作，避免县级部门变成官僚机器。二是建立容错纠错机制，基层在切实落实工作的过程中出错后，可根据具体情况通过程序实现免责。一些地区联合县委县政府主要部门，成立联席会，对基层创新工作中的出错进行审查，审查结论构成县纪委部门对事故责任定性的依据，实现容错纠错程序化。这类地方做法值得总结推广。

　　《田野来风》，2022年第23期，武汉大学中国乡村治理研究中心主办，发表时有删节。