贺雪峰：中国农村土地制度向何处去？——对农村二轮土地延包的思考与建议

　　一

　　第二轮土地延包已经开始试点。就像在昨天一样，中国农村刚刚经历了轰轰烈烈的农村土地确权改革，这项自2013开始持续多年的“确权确地确四至”改革，折腾多年，也都确权颁证了。现在第二轮承包三十年就要到期了，农业农村部已开始第二轮延包试点。考虑到“确权颁证”改革也是农业农村部主持搞的，现在试点延包就显得十分奇怪。这还用试点吗？直接将第二轮承包期再延长不就可以了吗？

　　农业农村部又要搞第二轮延包试点，显然是认为2013年进行的农村土地确权颁证存在问题。现在要借第二轮土地延包来调整土地确权颁证中存在的问题。那么，2013年确权颁证存在哪些问题呢？至少存在三个问题：第一，以为确权颁证期限为永久不变是没有依据的，因为土地是集体所有的；第二，在农村人口快速减少，只有越来越少农民种地，土地承包者与经营者分离的情况下面，将耕地确权确四至，影响了土地耕作的便利，造成了土地生产效率的严重损失；第三，影响了农业基础设施建设，因为确四至容易造成钉子户。正因为确权存在以上诸多问题，有一些地区确权却没有领证，还有地区则只确权而没有确地更没有确四至。至于苏南地区以及一些经济比较发达地区，绝大多数农户早已不种地，而将土地反租给村集体，村集体再通过招租由最有能力耕种土地农民去耕种，因此这些地区的所谓确权就只是走了过场。即使农业部三令五申必须确权，苏南农村也只能是“臣妾做不到啊”，表面应付过去。

　　2013年土地确权应当有两种不同方向的考虑：一种考虑是通过给农民土地确权，让农民吃定心丸，从而让农民放心到城市打拼，打拼失败了还可以回来种田。同时，因为确权确地确四至，这块土地就永久是自己的了，也就敢于放心大胆在自己土地上投资搞基础设施和土地增肥的建设了。另一种考虑则是，既然已经确权确地确四至了，那些进城农民就可以将自己承包地转让出去，从而让市场主体通过流入土地形成规模经营主体，由此重构中国农业的主体，达到最佳的市场资源配置效果。

　　确权颁证以来，至少第二种考虑完全没有现实性，因为几乎没有农民愿意将自己的土地永久地流转出去。土地不只是经济资源，而且是自己与家乡的血肉联系，何况谁知道自己进城后还回不回来？同时，将承包地永久流转出去，也只能用于耕种，种地的利润是很少的，愿意永久流入土地的市场主体也肯定不可能高价流入土地。农业部在武汉黄陂区搞承包地退出试点，即使按征地标准让农民退出承包地，农民仍然不愿意退出。以5万元一亩的标准流入土地用于农业生产，即使按最低5%的财务成本，每年利息就要二三千元，比一亩地种粮食的产值还要高，哪个市场主体流转得起如此昂贵的土地？

　　农业部在2013年主推土地确权，现在看来显然是毫无意义的，实际上当时包括笔者在内的很多三农学者都是反对的。之所以会力推确权，主要是受到经济学家的误导。经济学家忽悠成都搞土地确权改革，说只要土地确权了，就可以产生出巨额财富。这事过去了回头看，经济学家能忽悠那么多人，也真是一件怪事。

　　二

　　第二轮土地延包，即第一轮土地延包三十年不变到期以后，是否继续延包，延包的话，延包多少年合适，或是将延包改为永久不变？这就涉及到中国农地制度向哪里去的重大制度与政策问题了。

　　中国农地制度应当解决三个问题，或中国农地制度设计必须要满足三个条件，正是这三个条件决定了中国农地制度的走向。

　　那么，这三个条件是什么呢？

　　第一个条件是，土地是农业的基础，没有农业发展，没有粮食保障，不将饭碗端在自己手中，对于中国这样的大国是不可想象的。因此，中国的土地必须要种粮食且中国的土地要高效利用起来种粮食，中国不仅要守住18亿亩耕地红线，而且土地资源不能浪费。保证土地农业产出能力，以及保证土地适应农业现代化需要，提高土地生产率，都是十分重要的。有三种保证土地农业产出的可能图景：一是以小农户为基础的小规模经营，二是以中农为基础的适度规模经营，三是以市场主体（资本）为基础的大农场制度。第二和第三种图景都要涉及到土地流转以及土地承包经营权配套的问题。从中农以及资本来讲，若他们进入到农地耕种领域，他们就需要从农户那里流转土地，就涉及到土地经营权的调整，乃至要涉及耕地小块并大块，以及农田基本设施建设诸问题。

　　第二个条件是农民的就业与收入问题。当前中国仍然有接7亿多农村户籍人口，有5亿农村常住人口，其中相当部分农民家庭和农村人口仍然要从农业中获得就业与收入，最典型的有两个农民群体要从农业中获得就业与收入，一是农村外出务工机会比较少的中老年农民，身体却还不错，他们不仅要从农业中获取收入，而且种点田才比较充实，农业就业是他们内在的需要；二是通过土地流转形成适度规模经营的中农，他们从农业中获取不低于外出务工的收入，又可以保持家庭生活的完整，土地对这些中农就十分重要。正是中农的存在，为农村治理提供了“中坚农民”。“中农+老人农业”可以形成互补，从而支撑起农村、农业生产秩序与基层治理。

　　在未来十五年甚至二十年，中国一定都还有数以亿计的农民需要从农业中获取收入与就业。考虑到这些需要从农业中获得收入与就业的大都是农民中的相对弱势群体，这样的农业就业与收入机会就无比重要。这个意义上讲，土地不仅要解决农业发展和粮食安全问题，更要解决农民问题尤其是要保证数以亿计农民中的弱势群体的需要。

　　第三个条件则是政治性的，就是说，土地不仅要保证粮食安全，要为广大的农民中的弱势群体提供基本就业与收入，而且要为中国现代化进程中可能出现的各种经济周期和社会不稳定提供缓冲。中国现代化进程中，只要农民这个最庞大的群体有出路，能保持稳定，中国现代化就可以保证政治稳定与安全。农村是农民的基本保障和进城失败的退路，出现了经济周期，只要农民还有退路，任何困难就都可以挺得过去。这个意义上讲，在中国实现高度现代化之前，一定不能断绝农民与土地的联系，一定要保留农民在城乡之间自由选择的权利。任何斩断农民与农村和土地联系的做法都是错误的，都可能引发政治不安全。

　　三

　　毫无疑问，在快速城市化进程中，越来越多农民进城，种地农民一定会越来越少，土地向大户集中，大户也必须要形成适度规模经营。苏南地区解决这个问题的办法是确权确股确利而不确地，这个办法的好处是便于耕地流转形成连片耕种，便于在耕地上进行农田基本建设，以及便于农业机械化。确权确地确四至的办法会带来钉子户，会影响土地流转，会产生土地效率的损害。

　　同时，农村仍然会长期有数以亿计相对弱势农民要依托小块耕地来获得就业与收入，无论这个就业与收入多么微不足道，对于农民中的弱势群体却是极为重要甚至性命悠关的，因此，尤其是中西部地区的农村，一定要防止大规模不可逆的土地流转。同时，进城农民不再经营土地，他们流转出来的土地应当优先保证本地“中农”的需要。“中农”也是培育出来的，正因为有了中农，在城市化的背景下，农村仍然保留一部分青壮年农户，从而既为基层治理又为农业生产提供内生的中坚力量。

　　再次，在未来20年，无论如何要为进城农民保留与农村联系的渠道，以防止农民进城失败不再能返回农村。保留农民返乡权利并非农民一定要返乡而是当他们在城市别无选择时还仍然有返乡这一条退路。返乡的也许只是极少数，这个极少数却是市场化和城市化中最为弱势的那个极少数。只要这个最为弱势的少数仍然有退路，中国现代化就可以经得住各种风浪，就可以防止因为一次经济周期就带来的社会政治不稳定的万劫不复。

　　四

　　从以上几点来设计第二轮土地延包，则大致可以有以下几点建议：

　　第一，延包时间不可能永久，也没有必要永久，甚至都不用30年，因为绝大多数农民都已不需要“长期”、“永久”的定心丸。可以先延续15年，到时再依据中国现代化建设情况做进一步决定。一般来讲，再过15年，中国现代化已到高级阶段，城市有能力为所有进城农民提供保障，国家也有了很强的抗经济周期的能力。总之，先延包15年，15年以后再做决策也不迟。当然，第二轮延包30年也可以。

　　第二，第二轮延包，确权是必然的，确地和确四至就没有必要了。给地方一定调整空间，以适应当前人地关系中存在的变动。一方面要保证农民的土地权利，包括保证农民耕种自己土地的权利和从土地中获取收益的权利，一方面又要为乡村集体保留一定的依据人地关系变动进行调整的权力。

　　第三，要防止资本进入农业生产领域，限制资本集中土地进行规模经营，从而保护农村内生的中农和弱势的老人农业。

　　第四，第二轮土地延包不用大张旗鼓，可以静悄悄地延包。农地上利益有限，有能力进城的农户并不关心农地上的微薄利益，农民中的弱势群体才需要从土地上获得就业与收入机会。

　　第五，尤其要防止地方政府借第二轮土地延包推动土地向资本和大户流转。一直以来地方政府都有将小农户土地流转出去以让农民成为流民的不知从哪里来的偏好。

　　第六，土地不是财产而是生产资料和基本保障，不要相信经济学家讲的只要土地一入市就可以产生巨额财富的胡说八道。

　　世界上没有无缘无故的财富，无论什么样的土地制度安排，农民都不可能靠农地一夜暴富，甚至也不可能靠土地来获得所谓财产性收入。所有在土地制度尤其是农地制度上不切实际的幻想，都是有害的。

　　2023年8月18日下午于婺源