梁伟 | 第二轮土地延包如何促进土地细碎化治理？
土地细碎化问题长期困扰着农民，是我国农业现代化的障碍之一。由于土地细碎化的问题，农民种田不好种。
首先，土地细碎化不利于老年人耕种。当前时期，从事农业生产的劳动力大多是50岁以上的中老年人。以中部地区农业大县S县为例，该县 50岁以上的劳动力占到 88.5%，60岁以上的劳动力占到58.7%。这与实际观感一致，笔者在调研时很难见到50岁以下的劳动力，农民普遍认为“60岁的在农村都是壮劳力”。虽然说五六十岁的劳动力都是壮劳力，但毕竟与青壮年劳动力不同，中老年人做不了重体力活，必须借助农业机械生产，而细碎地块不便于机械作业。地块太小，大马力机械进去以后不好调头。收割机也不愿意给小户收割，去了也要加钱。水稻种植还需要良好的水源条件，但是土地细碎化给农民管理水源带来了很大的麻烦，因为地块之间有一定的距离，有些地方需要用水泵抽水，农民只好拉着水泵、电线和水管来回跑。另一方面，土地细碎化不利于土地集约利用，一些过于细碎的地块有可能被抛荒。土地细碎化导致的结果是，农民种田成本高、耗费精力多，农民种田的积极性下降。
其次，随着农村劳动力向发达地区和城市转移，农村人地关系迎来重构。外出务工的农民大多把土地流转给亲戚邻居，但是亲戚邻居也不一定愿意种，要是离自己家的田比较远，种起来很不方便。所以大多数情况下，外出务工农户的土地都是流转给了地块边上的亲戚邻居。问题在于，外出务工农户的地块不是集中连片的，经常有一些位置比较偏的地块没人愿意种，这些地块就有可能被撂荒。此外，虽然农户流转土地的时候要看地块位置、生产条件，流转过来以后也可以和其他农户换田，基本上能够形成大分散、小集中的农田格局，但是对于农户来说，种田也只是相对便利。
土地细碎化的形成原因在于两个方面：
一是产权层面的细碎化，这主要是土地承包时分田导致的，全国绝大多数地方都存在这一问题。分田到户时，农村人多地少，农民缺少农业之外的收入机会，为了保证土地承包的公平性，村社集体将所有土地划分为不同等级（一般分为 3-5 类），然后按照人口或者劳动力数量平均分配给下去。不同等级的土块分布在不同位置，且每块田的面积不一定恰好与农户承包的面积匹配，因而农户的承包地往往细碎分散。
二是物理层面的细碎化，这主要是自然因素导致的，山区丘陵地带更加突出。山区丘陵地带的地块位置比较分散，地块与地块之间的落差比较大，土地细碎化的问题更加严重。笔者曾在中部某县调研，该县以低山丘陵为主，有一个村的耕地面积为8000亩，但是地块数量就有4000-5000块，单个地块的面积只有0.5-2亩。
由此，土地细碎化治理也应当从产权设置和物理改造两个方面切入。实际上，近些年来，国家投入了大量资源改善土地细碎化问题，比如早些年的土地综合开发、土地整治、千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设，2016年以后的高标准农田建设等。但是从实际效果来看，由于产权层面的细碎化，项目建设对于改善土地细碎化问题的效果很有限。这是因为，工程建设涉及占地和地块合并，需要获得农民的一致同意，但是实际操作起来难度很大。土地确权以后，特定位置的地块确权到了农户手中，几户不同意占地或者合并地块，工程建设就推不下去。在这种情况下，地方政府更倾向于对基础设施进行小修小补或者更换项目区。有些地方虽然解决了占地问题，也完成了地块整理合并，但有的农户要求按照原来的地块位置分田，有的农户对地块位置和生产条件不满意，基层组织只能将合并的大地块分割成小地块，还做了田埂。有的地方分完田以后就把田流转给了大户，但是大户不能动田埂，耕种起来也不方便。
站在“如何让农民种田更便利”的角度，第二轮土地延包应当有助于促进土地细碎化治理。从一些第二轮土地延包试点村的经验做法中可以发现，第二轮土地延包存在解决土地细碎化问题的空间和条件。
第一，创新性理解“大稳定、小调整”。根据《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，“大稳定”指的是土地承包关系稳定，具体来说包括农村基本经营制度稳定和农户承包地稳定。从政策内涵来看，“大稳定”的前提下，农村集体土地所有、家庭承包经营的制度不能变动，同时发包方及其他经济组织和个人不得违法调整承包地。
对此，前中央农办主任、农业农村部部长韩长赋进行了专门解读，“延包是一个原则，不得将承包地打乱重分，要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。绝大多数农户原来包哪个地，还是哪个地.....”。表面上看，似乎进一步稳定土地承包关系将对土地细碎化问题产生政策性阻碍。但是《意见》也指出，“积极探索和不断丰富集体所有、家庭承包经营的具体实现形式”，“各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植”。这说明，中央的总体思路是在制度上保障农民的土地权利，但与此同时鼓励农民行使土地承包经营权的各项权能。
在实践中，农民充分行使土地承包经营权的权能，进而改变地块细碎化的情况也有不少。湖北沙洋在坚持大稳定的基础上，通过自发换地、流转土地经营权等形式，将土地集中连片，实现了“按户连片耕种”，这是对《意见》的生动阐释。安徽繁昌通过土地“虚拟确权”的方式，创新了集体土地所有、家庭承包经营的具体实现形式，土地承包关系没有改变，土地集体所有并且由集体经济组织内农民家庭承包，承包地确权遵循“确权确亩不确地”的方式，农户的土地承包经营权受到法律保障，但是土地承包经营权不与特定地块对应，农民耕种的地块是集体成员共同的承包地，土地承包经营权的实现形式从单一农户转变为集体农户。也就是说，在“大稳定”的前提下基层也可以探索多种形式，调整地块位置，实现地块合并，克服土地细碎化的问题。
在“小调整”方面也应当拓展思路，不能机械地理解“小调整”。当前的主流观点是，“小调整”是对承包农户的承包地的调入或调出。《土地承包法》中直接与“小调整”相关的是第二十八条和第二十九条。第二十八条明确规定，“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准”。第二十九条规定，“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的”。前述《意见》中指出，“对少数存在承包地因自然灾害损毁等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意......可在个别农户间作试点调整”。
由此可见，《土地承包法》和中央政策文件严格限制调整农户的承包地。但有两点需要注意：一是土地调整的限度，基本上只限于特殊情况的土地调整；二是土地调整的内容，对此土地承包法和中央政策文件只是用“承包地”来表述，一般的理解是，“承包地”指的是特定的地块和面积。按照这种理解，土地细碎化问题将难以解决。但是结合基层实际来看，小调整完全可以在保证土地承包关系稳定和农民土地承包经营权稳定的基础上，优化土地资源的利用格局，即将小调整理解为调整地块而不动面积。这本质上是创新土地承包经营权的实现方式，农户享有受保障的土地承包权且长久不变，但是土地经营权的部分权能通过集体民主协商的形式来实现。安徽天长在实施高标准农田建设后就采取这种方式，并称之为“确权不确地”。
第二，将第二轮土地延包与“三权分置”有效结合起来。这是中央政策文件明确支持的一种做法。在东部发达地区以及中西部少数地区，农民大多已经洗脚上楼，土地的社会保障功能大为弱化，农民的种田意愿也不高。中西部地区也正经历着快速变革，在村农民的数量正在减少，农民种田的意愿也在下降，但是总体进程相对滞后于东部地区。在这种情况下，效率导向的土地资源配置比公平导向的土地资源配置重要得多，尤其是东部发达地区。一些地方的做法是利用高标准农田建设的契机，吸收“三权分置”的政策精神，充分发挥村集体“统”的作用，鼓励互换土地或经营权集中流转，实现土地资源的高效利用。对于那些仍然希望耕种土地的农户，村集体将他们的安置在位置较好、交通便利且农户愿意的地块，实现连片耕种。对于那些不愿意种田的农户，鼓励他们将土地流转给村集体，村集体流转回来后统一流转给大户或新型经营主体，在流转时优先保障本村农民的种地权益。
但是在具体操作上，上述做法还缺乏合法性支持。一方面是土地确权的问题，有的地方在土地确权时采取“虚拟确权”“确权不确地”的方式，目前还缺乏相应的政策和制度支撑。另一方面是“三权分置背景”下农户的土地经营权如何保障的问题，农民将土地经营权流转给村集体，村集体是否会损害农民的土地权益？农户的土地经营权是否能够随时收回？这些问题都需要国家在第二轮土地延包时从制度层面给予回应，这样才能在保持土地承包关系稳定的基础上促进土地细碎化治理。
注：文/梁伟，北京工业大学文法学部
