何平：官僚主义是乡村振兴的最大障碍

　　农村集体所有制建立以来，乡村建设的确创造了许多奇迹，但是，有一个突出问题始终没有得到根治，因而导致许多事情不尽人意，甚至导致乡村整体工作陷入被动的局面。这个问题概括为四个字，就是官僚主义。

　　一、人民公社的问题实质是官僚主义问题

　　公有制建立以后，最重要的问题就是管理问题，也就是人与人的关系问题。人民群众如果不能参与管理，而只是处在一种被领导被管理的状态，就不但使官僚主义得不到遏制，而且政治上的社会主义方向和经济上的公有制基础也难以得到保证。

　　事实上，人民公社的问题就是管理问题。如：高指标、浮夸风问题，一平二调的问题，命令作风瞎指挥的问题，农业学大寨教条化的问题，以及农业生产统得过死、农民活动管得过紧、基本建设耗费过多、劳动时间过长等。这势必挫伤农民的积极性，甚至导致一些地方的农民产生抵触情绪。出现这些问题的主要因素是管理体制和机制上的不足，突出体现在公社领导成员几乎都是国家干部，并且都是上级组织提名任免。这样的体制和机制分明是政府管治，而不是乡村自治。政府管治突出体现政府的决策及官员的意志，因而不利于充分体现农民群众当家作主的权利，容易滋生官僚主义。

　　从许多资料可以看出毛主席最早发现了人民公社的官僚主义问题。如：1960年3月23日下午，毛主席在停靠天津的专列上同河北省负责人刘子厚等人谈到人民公社问题时说：“官僚主义者，就是不同群众商量，还有打人、骂人、强迫命令。”（《毛泽东年谱》第四卷，第356-357页。）同日，毛主席在审批一份文件时写到：“在一些县、社中，去年三月郑州决议忘记了，去年四月上海会议十八个问题的规定也忘记了，共产风、浮夸风、命令风又都刮起来了。一些公社工作人员很狂妄，毫无纪律观点，敢于不得上级批准，‘一平二调’。”为此，1961年3月，毛主席主持起草了《农村人民公社工作条例（草案）》，共10章60条。草案规定：农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义政权在农村中的基层单位。以生产大队集体所有制为基础的公社、生产大队和生产小队三级所有，是现阶段人民公社的根本制度。公社规模不宜过大，避免分配上的平均主义。草案还对人民公社内部的组织机构、党政关系、经济关系、生产组织和管理、分配都进行了规定。在毛主席的重视下，同年5月，中共中央又根据各地的反馈意见对草案进行了修改，形成《农村人民公社工作条例（修正草案）》，规定取消供给制，是否办食堂由社员决定。1962年，中央再次发出指示信，确定以生产队为人民公社的基本核算单位。据那些经历过人民公社时代的基层干部回忆，“农业六十条”的制定和实施，为解决官僚主义问题，调动农民积极性，巩固和发展集体经济起了积极作用。尽管如此，毛主席对人民公社管理体制的探索依然没有停止，他对人民公社后期一定程度上仍然存在的官僚主义问题高度重视，如农业学大寨教条化的问题，盲目决策劳民伤财的问题。他经常通过身边工作人员回家探亲的机会，了解基层工作存在的问题。1975年，毛主席和周总理提名农民身份的陈永贵担任国务院副总理，当时大家都不理解，现在理解这一做法的人越来越多。可以断定，主席和总理当时已意识到公社及公社一级以上官僚体制固有的官僚主义问题，并尝试根治这一问题。

　　显然，上世纪八十年代的农村改革势在必行，但改革对象应该主要是管理体制和机制，而绝非放弃集体所有制。众所周知，人民公社依靠集体所有制创造的奇迹，既是以往私有制时代中国人不敢想的，也是今天家庭经营条件下无法做到的。

　　二、分田到户一刀切分明是官僚主义推动的结果

　　直到今天，体制内许多人仍然没有认识到人民公社的官僚主义问题，误认为集体化就是大锅饭，甚至有人把改革前三十年说得一无是处。而民间的真实反映并非如此。当年那些亲身经历集体化时代的多数村干部至今公认集体化的优越性，认为集体经营不仅土地矛盾少，而且具有集中土地和人力资源、实施统筹调度的有利条件，因而便于推广新技术和实现农业机械化，有利于壮大集体经济和发展集体事业、激发农民的集体主义和爱国主义，有利于实施全民皆兵战略和增强抗御自然灾害的能力等。在他们看来，当时最大的问题就是公社干部管得太紧，农民缺乏自由。

　　那么，究竟什么原因导致所谓双层经营体制的农村改革变成只有“分”没有“统”，甚至集体化在中国大地上几乎一夜之间终止的呢？以山西省代县为例，当时实行土地下户时，全县300多个村只有三分之一的村积极响应，多数村内部意见不一致，有部分村表示反对。但不管你是否愿意接受，最终在各级领导的督促下全部实行了土地下户，只是那些不愿意分田到户的有46个村晚了一年，有一个村晚了二年才实行。可见，千篇一律的家庭承包制是在对集体化的优越性和人民公社的官僚主义问题缺乏正确认识的背景下，由小岗村提出，由部分农村积极响应，由各级党委政府强力推动的结果。这一推动既没有考虑到多数村内部意见不一致的情况，也没有顾及部分村极力反对的事实。所以，当时广泛流传着一句话，“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。显然，分田到户一刀切的做法是官僚主义推动的结果，并非广大农民的强烈愿望。

　　三、三农问题实质是官僚主义长期误导所致

　　家庭承包制之所以当时调动了农民的积极性，解决了农民的温饱问题，就在于家庭承包制突出体现了家庭的自主权，实质确立了家庭自治的权利。但是，家庭自治的积极性仅仅体现在承包的土地上，却没有体现在集体的事业上，结果短短几年时间导致农村集体经济普遍瓦解，出现各自为政、一盘散沙的现象。

　　鉴于这一现象，南街村分田到户三年后又放弃家庭承包制，回归集体化道路。在南街人看来，家庭承包制意味着不要党支部的领导，是体现农村党组织无能的办法，是没办法的办法。当时，许多乡镇干部虽然意识到家庭承包制的弊端，但局限于私下议论，对上汇报都不敢讲出来，而是把问题归结于村干部的工作，归结于家庭承包制不够完善。于是，在官僚主义的误导下，农村改革赋予村干部的责任越来越多，赋予村干部的权利越来越少，赋予农户的自由越来越多，赋予农户的义务越来越少，进而导致严重的三农问题。下面两点足以说明。

　　1、农村改革先后提出土地承包期15年、30年不变的做法，剥夺了农村集体组织的管理权。政府强调家庭承包制的政策不变不等于土地承包期不变。其一，土地承包首先要考虑承包户的实际情况。每个家庭的劳动力是变化的，劳动力增加时，可以增加承包地，劳动力减少时，不免减少承包地，丧失劳动力时，势必放弃承包地。其二，承包户应接受集体组织的管理。当承包户违约用地时，集体组织有相应的处置权。如出现土地撂荒的问题，集体组织可以收回撂荒的承包地。显然，政府统一规定土地承包期或延长承包期的做法，无疑剥夺了集体组织的管理权，不仅导致违约用地的情况普遍存在，而且导致“增人不增地、减人不减地”的矛盾日益凸显。

　　2、政府统一取消集体的承包费进一步割断了村集体和承包户的关系，导致集体组织的凝聚力和号召力严重弱化。取消承包费不同于取消农业税，取消农业税是政府的权利，对农民来说是一件好事，而取消承包费，等于取消集体经济，剥夺了村集体的权利。因此，当我们后来意识到集体经济的重要时，无奈提出集体经济破零的要求。

　　四、新型集体化村发展壮大的成功经验

　　农村改革后出现了一个令人惊喜的现象，个别农村组织农民开创新型集体化道路，不仅不存在三农问题，而且在实现就地发展壮大的同时，实行了教育免费、住房免费、医疗免费、养老免费、日常所需多项免费的分配制度。这一免费分配制度，不仅美国的乡村做不到，国内有实力的国有企业也做不到。显然，当家庭经营下的广大农村普遍陷入困境时，这些新型集体化村出现了令人向往的景象。这一现象不仅打破了美国著名国际战略家布热津斯基在《大失败——20世纪共产主义的兴亡》书中的断言，而且促使越来越多的人对新型集体化村产生浓厚的兴趣。就连小岗村也曾三次派人到南街村参观，并在留言簿上写道：

　　“大包干发源地的人员，看到了南街村的变化，为我们提供了发展的模式，使我们的党组织看到了前进的方向。学习南街村，壮大集体经济，实现共同富裕”。

　　但是，这并非意味着乡村治理退回到以往的人民公社时代。改革后仍然坚持集体化经营的农村之所以将官僚主义认为不可能实现的目标变为可能，不仅在于坚持集体所有制，还在于乡村治理模式由以往政府管治下的集体所有制走向乡村自治下的集体所有制。即乡村管理不再是以往人民公社政社合一的管理体制，而是村社一体化的管理体制。这标志着新型集体经济的确立，即新型集体经济不再是以往政府管治下的集体经济，而是乡村自治下的集体经济。以周家庄乡为例，便可进一步说明。

　　其一，名称不同。1983年3月24日，周家庄人民公社改为周家庄农工商合作社。现在叫周家庄乡经济合作社。

　　其二，管理体制不同。以往的人民公社实行政社合一的管理体制，公社领导几乎都是国家干部，并且所有成员都是上级组织提名任免。如今周家庄政社分开，合作社的领导成员完全来自集体所有制内部，由合作社社员民主推选。

　　其三，党组织设置不同。以往人民公社的村党支部建在村上，而今周家庄的村党支部建在生产队。小村，一村为一个生产队；大村，一个村划为几个生产队，每个生产队1000人左右，大体相当。

　　其四，金融设置不同。人民公社时期农村信用社属于国家事业机构，所有工作人员都来自集体所有制外部。如今周家庄合作社设立的农村资金互助社，则是合作社的内置金融，所有工作人员都来自合作社内部。目前，周家庄农村资金互助社存款近8亿元，其中集体公积金7个亿。周家庄合作社的发展壮大完全依靠合作社的内置金融，没有一分钱的国家贷款。

　　其五，生产计划不同。以往人民公社的生产计划都是按照上级政府逐级下达的指标确定的。如今周家庄合作社的生产计划则完全由合作社自定，政府不加干预。

　　其六，生产购销不同。以往人民公社的主要生产资料及产品实行政府统购统销。如今周家庄合作社实行集体统购统销。并且做到了产前有计划，产后有市场。

　　以上对比不难看出，乡村自治优于政府管治，具体概括如下：

　　一是政府管治突出体现了政府决策及官员意志，容易滋生官僚主义；乡村自治突出体现乡村集体组织的决策及村民的意愿，有利于体现农村党组织的领导及农民群众当家作主的权利。

　　二是政府管治注重上面的检查督促，容易出现形式主义；乡村自治注重满足村民的需求，具有明显的务实性。

　　三是政府管治注重上面的政策，容易出现一刀切的问题；乡村自治注重本地实际，有利于体现因地制宜。

　　四是政府管治注重长官意志，发现失误难以及时纠正，甚至长期不能纠正，导致简单的问题复杂化，复杂的问题尖锐（如改革以来政府长期实行“增人不增地、减人不减地”的做法引发群体冲突）；乡村自治注重群众实践，发现失误能及时纠正，不仅可以避免简单的问题复杂化，而且可以破解复杂的难题（如乡村自治下的周家庄根本不存在三农问题）。

　　显然，乡村自治下的集体所有制不仅避免了家庭经营各自为政一盘散沙的问题，而且根治了官僚主义。这是一个了不起的功绩，值得我们认真学习和研究。

　　五、新型集体经济未能大面积推广的症结

　　早在上世纪九十年代初，南街村的先进事迹被媒体报道后，在广大农村引起很大反响，当时家庭经营下的农村集体经济已基本瓦解，农村发展明显陷入困境，此时应组织农民走新型集体化道路。然而，由于官僚主义长期推崇西方国家的发展思维，惯用西方思维解释中国现象，套用西方模式解决中国问题，因而体制内不断有人对新型集体化村提出各种非议，认为南街村是大锅饭、是农村的另类，甚至断言这些村随着领头人的离去，就会解散集体经济。然而，事情的发展并非如此。目前，新型集体化村的领头人多数已离去，有的村已换了三任领导，结果不仅没有看到他们解散集体经济，而且又有个别村放弃家庭承包制，加入新型集体化村的行列。如：山东省的代村，四川省的战旗村，河南省的土古洞村，山西省的振兴村。其中，代村党委书记王传喜用不到20年的时间印证了他在南街村留言簿写下的豪言壮语——“南街村的今天，就是代村的明天”。这充分说明我们机关干部的认识已落后农村实践。也就是这样的背景下，2016年，浙江省缙云县18位乡村干部联名发出倡议，要求强化集体所有权，创新土地经营制度，提出走华西村、南街村、周家庄乡农工商合作社及浙江省航民村、滕头村开创的道路。这一举动也是乡村干部对十八大提出共同富裕目标的积极回应。这本来是一件好事，遗憾的是由于官僚主义惯性思维的束缚，18位乡村干部的呼吁不仅没有得到体制内的积极回应，而且发现一个怪现象，就在两年前，一位上任不久的组织部长发现他工作的地域有人发微信转发18位乡村干部的倡议，竟然追查微信转发来自何人。作为牵头主抓农村集体经济的组织部长，出现这样的举动，实在让我百思不得其解。

　　总结以上经验教训，我们应该对官僚主义害死人的说法有更深刻的体会，意识到官僚主义是乡村振兴的最大障碍。同时我们应该清醒地认识到，只有集体所有制，才能体现农民群众当家作主的地位；只有乡村自治，才能体现乡村的自主权，赋予集体组织应有的权利。集体所有制让农民拥有当家作主的地位，却不一定拥有当家作主的权利。以往人民公社政府管治下的集体所有制，就未能充分体现农民群众当家作主的权利；家庭承包制虽然体现了农户的自主权，却局限于家庭自治的范围，最终丧失集体经济导致农户失去更多的权利。只有乡村自治下的集体所有制，才能充分体现农民群众当家作主的权利，确保党的集体所有制和民主集中制发挥作用，从而有效地克服官僚主义和个人主义，进一步调动农民群众发展集体经济的积极性和创造性，实现共同富裕的目标。因此，根治官僚主义，单靠各级领导开会强调、下发文件、处理干部是不行的，必须解放思想，打破现有的管理体制和机制，引导广大农村由家庭自治下的集体所有制走向乡村自治下的集体所有制。

　　需要强调的是，这一政策走向必须因地制宜、充分尊重多数村民的意愿。正如习近平总书记2016年4月25日在安徽省小岗村视察时所指出：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不能搞强迫命令、不刮风、不一刀切。”即：对于愿意步入新型集体化道路的村，应允许这些村废除家庭承包制及相关做法，彻底清除前进路上的障碍；对于愿意实行家庭承包制的村，则允许这些村继续实行家庭承包制。这一政策走向应尽早确立，留给我们的时间不多了。我们要接受人口政策的教训，假如前20年将生育一胎的政策改为二胎，今天就不存在人口负增长的担忧。农村继续停留在现有的状态，恐怕用不了几年，农村人口所剩无几，那时我们后悔晚矣。

　　（作者系山西省代县县委党校原常务副校长，农村农业问题专家；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）