贺雪峰：关于人的城市化的三种主张

　　一、

　　新型城镇化很重要的一点是强调人的城市化。凤凰网财经频道和东方出版社在北京一个研究所举办对话会，邀请不同观点学者讨论土地制度与城市化的问题，其中第二个议题是学者关于“人的城市化”的分歧。下面我们简单概括这种分歧。

　　人的城市化，总体来讲，就是不能只是城市规模的扩大，不能只是土地城市化，而且要让进城农民在城市体面安居。正是在如何让进城农民体面居上，有不同的主张。

　　有一种主张叫做“农民自主城市化”，以国务院发展研究中心刘守英研究员为代表。他认为，北京城郊农村的郑各庄通过建小产权房获得巨大土地非农使用增值收益，从而可以顺利融入城市。我们知道，经济发展、城市扩张只可能是平面推进城市化，城郊农地首先被用于城市建设。农地非农使用可以产生巨大的土地增值收益，这个增值收益是经济发展和城市扩张所附着在特定区位土地上的。若特定区位土地非农使用增值收益归正好占有这块土地的农民所有(如郑各庄)，则这个特定区位的农民将不用投入任何资本，也不用付出任何努力和承担任何风险，就可以获得巨大利益，从而成为土地食利者。这样的特定区位农民的所谓自主城市化是没有意义的。

　　与所谓“农民自主城市化”略有不同的另外一种主张，同样认为小产权房具有合理性，因为正是城郊农民自主开发小产权房而增加了城市商品房的供给，打破了地方政府和开发商对土地和商品房的垄断，从而可以降低房价，让进城农民买得起住房。持这一主张的代表性学者如文贯中、盛洪和张曙光等人。

　　以上两种主张合起来其实是一种主张，就是主张城郊农民可以自由开发小产权房，在自己的农地上搞建设，主张农地农房可以自由入市，而反对政府垄断城市建设用地一级市场，反对农地征收，反对地方政府通过低价征地、高价卖地来获得土地财政收入。这种主张甚至认为，之所以当前地方政府会有严重腐败，就是因为土地财政让地方政府有了腐败的空间，以及地方政府有了钱，就会用这些钱去盖楼堂馆所、修大广场，这样造成了资源的浪费。

　　与以上主张不同的是华生教授和赵燕菁研究员。他们认为，人的城市化的核心是进城农民工可以在城市安居，而进城农民工能否在城市安居取决于两个条件，一是政府有无能力为进城农民工提供廉租房，二是政府能否建设良好的城市基础设施。允许所谓农民自主城市化，允许城郊农地农房自由入市，允许农民自建小产权房，不仅从规划上是荒谬的，从实践上是难以操作的，而且，城郊农民自主城市化实际上是让城郊特定区位农民获得了经济发展附着在特定土地上的农地非农使用的全部增值收益，而这笔收益目前正以土地财政的形式主要用于城市基础设施建设。之所以“中国城市像欧洲”，主要就得益于地方政府获得了大部分土地出让金，并将之主要用于城市基础设施建设。

　　华生、赵燕菁等人认为，人的城市化不能只是城郊5%农民的城市化，更不能让城郊极少数农民成为土地食利者，而必须是所有进城农民的城市化。为了让所有或绝大部分进城农民可以在城市安居，国家就必须更为他们提供住房和基本保障。要让农民拥有退出农村宅基地、住房和土地承包经营权这三项权利，以变为农民进城安居的资本或第一桶金。

　　第三种人的城市化认为，在当前中国人均GDP只有欧美日1/7的国情下面，中国不可能为所有进城农民工提供他们在城市安居的收入和就业条件。中国农民工进城往往表现为年轻时进城务工经商，年龄大了仍然要返回农村。正是当前“以代际分工为基础的半工半耕”劳动力再生产模式，使农民家庭可以有比较高的收入，而只有比较少的支出。当然，随着中国经济的持续增长，城市可以为越来越多进城农民工提供在城市体面安居的就业与收入机会，但在未来很长一个时期，城市却不可能为大多数(更不可能是全部)进城农民工在城市体面完成劳动力再生产的条件。农民工进城失败后可以返乡，对于农民工来讲，是十分重要的保障，是他们的基本人权，是中国城市化政策的底线。让进城失败的农民回得去农村，这是笔者主张人的城市化的重要方面。

　　允许农民在城乡之间自由往返的主张，在政策上就反对仅仅5%农民的所谓自主城市化，而认为应当将特定区位的农地非农使用增值收益主要用于城市基础设施建设促进中国经济发展，从而为越来越多进城农民工提供在城市体面安居的就业与收入条件。这个意义上讲，华生和赵燕菁研究员的观点，具有合理性。同时，还需要认识到，在当前中国经济发展阶段，进城农民风险很大，即使国家有能力为进城农民提供廉租房，进城农民也无法在城市获得体面安居的条件，无法体面地完成劳动力的再生产，其结果是，全家进城的农民家庭，经济收入低，家庭关系紧张，生活压力向丧失城市就业机会的老年人转移，导致老年人只能自杀。而若可以回得去农村，老年农民的退养是可以与种粮、与自给自足经济、与村庄熟人社会结合起来的。或在城市无法呆得下去的中老年农民，在农村却可以继续维持最低限度的体面生活。

　　二、

　　因此，人的城市化，其实关键是要有农民工可进可退的城市化，是可以选择的城市化，不是只让农民进城，其中大多数人却无法获得基本的体面生活所需收入与就业，而要沦落到城市贫民窟中去的城市化。

　　而涉及到可进可退，尤其是可退，即虽然所有进城农民都希望在城市安居，但在当前中国经济发展阶段，大部分进城农民工其实是不可能真正在城市获得体面安居所需基本的收入与就业条件的，大部分农民工只能自己年轻时进城，父母和子女仍然留守农村，且往往要在自己年老时返回农村。因为返回农村就可以与土地结合起来，在村庄熟人社会中延续人与土地、人与自然和人与人之间的和谐关系，就可以做到退养与种地的结合，就可以找到身体和灵魂的安全感，就可告别在城市漂泊不定的生活。

　　问题是，进城农民在城市失败后的他们回不回得去?只要让农民仍然有农村的住房、宅基地和土地承包经营权，农民就回得去农村。如果他们的父母仍然在种“户均不过十亩”的小块承包地，从土地上获得收入与就业，等父母年老不再可以种地，他们进城又难以安居时，他们就可以回到农村种地：他们同时有种地的场所、工具、技术和土地，他们顺利地通过种地来实现退养，而他们的城市化梦想就交给已经长大的可能运气更好的下一代。只要他们可以在农村安居退养，他们就可以为进城子女提供在城市放手拼搏的大后方，而不是全家困在城市：年龄大的人无就业与收入，中间年轻人全力打拼，却无法让一个上有老下有小的家庭过好日子，更难对未来有所奢望。

　　这个意义上讲，当前中国农村，农民所有的三项基本权利：农村房屋所有权、宅基地使用权和耕地承包经营权，是农民的基本保障和社会保险，是他们维持底线生存的基本资料，这样的基本资料是不允许交易的，也是不能失去的，一旦中国农民失去了以上三项基本权力，农民在进城失败后不再可能回得到农村，那么，城市内必然会形成大规模的贫民窟，在这些贫民窟中，农民因为失去与土地的结合，而无能为力，而漂泊不定，而流离失所。城市贫民窟不仅是中国农民的悲剧，而且也一定会导致中国现代化的困境：农民没有退路，国家就没有出路。

　　这个意义上，前面两种关于人的城市化的主张，缺少对当前中国发展阶段以及农民家庭劳动力再生产模式的考虑，往往以艺术化的想象来讨论城市化和城乡二元结构，忽视了当前中国城乡二元结构几乎已经消灭所有限制农民工进城的体制机制障碍，而仍然对资本下乡设限，从而使当前中国已经过剩的资本无法下乡，并因此具有保护农民利益的巨大转变。由剥削型城乡二元结构转变而来的保护型城乡二元结构是中国仍然可以保持住中国经济奇迹和走出中等收入陷阱的“制度红利”。

　　我们与华生、赵燕菁等第二种人的城市化的主张反对城郊农地农房自由入市、反对小产权房是一致的。我们认为，城郊特定位置的土地非农使用增值收益来自经济发展和城市扩张，正是全国人民的经济发展以及理应造福全国人民的城市化，才将土地非农使用的增值收益附着在特定区位土地上，这样的土地增值收益与恰好位于这块土地上的农民个体努力没有关系。而中国经过新民主主义革命和社会主义改造，已经消灭土地私有制，消灭了土地食利者阶层，从而可以做到特定区位土地非农使用的“涨价归公”，以及“地利共享”。特定区位土地非农使用增值收益的“涨价归公”，并以土地财政形式来建设的城市基础设施才使得中国这样一个人均GDP足相当于欧洲1/7国家的“城市像欧洲”。城市基础设施显然不只是政绩工程和面子工程，而是保证城市生产、生活运行的基本条件，是城市润滑剂。当前中国制造的国际竞争力一方面来自已经不再廉价的劳动力，一方面来自且越来越来自中国目前良好的城市基础设施。

　　本来中国已经消灭了土地食利者，这正是中国可以创造经济发展奇迹的原因。刘守英、周其仁、盛洪、张曙光、文贯中等人的所谓农民自主城市化，其实是站在城郊土地食利者角度来谈的城市化，这样的角度显然过于片面。

　　2015年1月2日下午