欧阳静 王骏 | 形式主义地“讲政治”：基层策略主义的新表现
基层治理从“无任用什么方法，摆平就行、搞定就行”的任意变通，到按程序、按规范执行的“讲政治”，表面上体现了制度化、规范化和文明性，但深层逻辑仍然是只关注技术问题的策略主义逻辑。只是，策略主义的表现形式从之前简单粗暴的任意变通表现为“不变通”，即形式主义地“讲政治”。因为形塑策略主义的治理结构不仅没有发生根本变化，而且因为“督查下乡”强化了对基层的问责。为了规避风险与责任，基层干部不再通过变通来完成目标任务，而是通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。要化解日趋严重的基层形式主义问题，必须给予基层干部自主性激励。
一、问题提出
变通是基层治理过程中最常见的现象，也是基层干部自主性的体现。所谓自主性，就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性，以及根据实际情况灵活实施政策的主观能动性和创造性。在具体实践中，基层干部的自主性体现于在政策执行过程中善于根据实际情况进行“思考”，思考政策执行可能遇到什么样的情景或阻力；思考在什么的情景下运用什么权力技术和方法，调配什么样的治理资源。基层干部的自主性较强，意味着他们在政策执行时有自我发挥的空间，具有相应的创造性和灵活变通能力；基层干部的自主性较弱，则意味着只能按照上面的规定办事，自我操作和变通空间较小。
学界对基层变通的方式、方法也有诸多极为形象的描述和概括，比如“软硬兼施”、“擂”、“摆平”、“说服”、“选择性执行”、“模糊执行”、“共谋”和“策略主义”等。在对基层变通分析中，总体而言有以下三种观点和路径。第一种观点认为“变通”是为一种不规范、不具合法性的行为。比如在“上有政策、下有对策”的说法中，“对策”更多是一种贬义词。正如大众经常所说，上面政策是好的，就是被下面的和尚给念歪了。持这种观点的分析主要是“权力—利益”的路径，认为基层的变通主要源于公共规则的缺失，从而导致权力滥用和公共利益的受损。这一分析路径强调通过公共制度的规范化建设，尤其是政府行政体制的建设来防止基层变通。第二种观点认为基层的变通并非源于个人理性的权力与利益逻辑，而是源于一种结构性矛盾。持这种观点的分析路径主要从基层政府运行的制度环境入手，认为基层的变通是源于基层政府处于自上而下层层加码的“压力型体制”和自身治理资源的匮乏的结构性困境中。基层常用的“正式权力非正式运作”的变通主要是为了应对层层加码的“任务多、压力大”和“资源少、权力小”这一结构性困境，也即基层干部经常所说的基层政府“权责利不对称”的问题。第三种观点从乡村治理的社会基础出发，对基层变通持肯定态度，认为我国乡村社会的特性和基层治理环境的复杂性决定了基层政府在政府执行时需要根据地方的特殊性对统一性的政策进行灵活变通，因地制宜地执行。
