吕景胜：抗疫中的“紧急状态”与“应急”表述

　　笔者近来看到甘肃政法大学法学院谢士衍教授的文章《论我国紧急状态的决定和宣布》，该文大意是，在我国，紧急状态的决定和宣布是典型的中央事权，除了宪法和法律授权的有关中央国家机关外，任何地方都不能决定或宣布其辖区进入紧急状态。但抗疫中一些地方宣布其辖区进入“紧急状态”、“战时状态”，其行为不仅越权，也是违宪违法行为。因此，必须依宪依法严格规范紧急状态的决定和宣布，对于违宪违法决定和宣布紧急状态的地方，应依法紧急、从重地予以处置。此问题不仅谢士衍教授论及，华东政法大学童之伟教授，清华大学法学院劳东燕教授也撰写过专文论及此问题。

　　笔者认为，地方发布“紧急状态、战时状态”，分两种情况谈，一种可能是越权了需矫正，另一种且较大概率是地方政府或机构不明就里，错把“应急”当“紧急”，“应急”状态下地方政府有一定应急处置权是法律赋予的。

　　《戒严法（1996）》第二条使用了“紧急状态”概念，且具体针对“动乱、暴乱或者严重骚乱”。上述之乱显然具有政治性，且法律出台背景皆知。

　　《传染病防治法（1991）》第42条，县级以上政府可以采取“紧急”措施，第45条出现“紧急调集”。

　　《防洪法（1997）》第41条，县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。第42条出现“紧急防汛期”、“紧急处置”，第45条“ 在紧急防汛期，......依法实施陆地和水面交通管制”。（注：早期立法未区分紧急与应急。）

　　《防震减灾法（1998）》第5章地震应急救援多处使用“应急”表述。

　　《消防法（1998）》第43条出现“应急”反应和处置机制，第46-50条均出现“应急”表述。

　　《突发公共卫生事件应急条例（2003）》皆用“应急”表述。

　　《突发事件应对法（2007）》皆用“应急”表述，偶尔有“紧急”表述也仅指应急技术措施。

　　综上，笔者认为：

　　1.“紧急状态”与“应急”概念有区别，紧急状态既指戒严法语境中的政治性动乱暴乱骚乱，也可以指自然灾害性乱局。但“应急”明显仅指自然灾害及重大工业事故等乱局。

　　2.后来一系列应急立法明显仅针对应对自然灾害、重大工业事故预防与应急抗救，后来立法大量使用“应急”绝非偶然，而是有意区别于戒严法的政治性“紧急状态”。即使有“紧急”表述也仅指技术性应急措施。

　　3.基于现代政府危机灾难管理领导重心下移，体制扁平化，减少管理层级，快速应对危机灾难的价值取向，赋予地方政府必要临机行政处置权（隔离、管制、封锁、征用......），适应现代政府职能应是时代之需时代之潮。

　　4.戒严法下紧急状态为宪法权力宪法程序，保护社会及公民政治权利是为必然。但应对自然灾害工业事故全都要启动宪法程序，都要中央政府或全国人大常委会批准似乎不能适应救灾应急瞬息万变之危急。可否符合实际接地气，符合管理实践与时俱进看待应急？

　　5.应急的初衷及逻辑出发点是挽救更多生命争取更大社会利益，危机中、应急中适度节制了公民权利自由，理性的社会、理性的国民、理性的学者是否应该接受？

　　6.抗疫中地方政府应依法行权，不该擅自发布“紧急状态、战时状态”，可以依法发布“应急告知”、“应急时段”、“应急状态”、“应急措施”等表述。这与违法随意封控当然不是一回事。

　　（作者系中国人民大学教授；来源：昆仑策网【原创】，作者授权首发）