贺雪峰 | 警惕制度软化：基层治理的危机
摘要：为完成上级任务，在资源有限的情况下，基层治理就容易出现制度软化的问题。所谓制度软化，就是通过制度变通来完成上级任务或者筹措完成上级任务的资源。取消农业税前，乡村干部为完成税费收缴任务，出现了制度软化问题，其结果就是基层治理很快陷入混乱。在一些地方，各个部门为扩大部门利益，不仅向地方和基层布置大量中心工作任务，而且进行严格检查问责，基层为完成上级部门任务，在治理资源不足的情况下，也开始通过制度软化来筹措治理资源，应对上级高要求的中心任务，造成规范制度的瓦解，导致基层治理陷入困境。解决上述问题的办法是警惕部门利益无序扩张，保持部门相对消极的状态，为基层治理提供积极结合基层实践的空间。
关键词：乡村治理；村干部；“三农”问题；制度软化；部门利益；形式主义
一、引子
2023年底笔者到湖北H镇调研。因为医保连年上涨，农民越来越不愿缴纳医保，上级为保证医保缴费，给各个乡镇缴费进度排名，对排名靠后的乡镇进行通报约谈，于是乡镇也只能要求各村抓紧时间催缴，并对各村缴费进度进行排名，几乎是每天排名，每周通报“结账”。“结账”就是要点名批评进度慢的村的村支书，并让村支书做表态发言。结果有一次在“结账”会议上，负责这项工作的镇党委副书记在批评两位村支书时没有掌握好尺度，两位村支书当场站起来离开，“结账”会尴尬收场。
H镇一个村支书说：因为领导批评，有一个村支书撂挑子不干了，只能安排镇干部去代理村支书。镇干部代理村支书特别累，因为群众根本就不听镇干部的。乡镇最怕村支书辞职，因为想找一个有能力的合格村支书不容易。这个村支书说：有一次镇主要领导批评他，他当场就说“不干了”，镇主要领导立即转变态度，说只是说说而已。所以，镇里工作有很多难处，比如，在各项工作“结账”会上，镇干部说话尺度也不好把握：说得太轻村干部顺着杆子向上爬；说得重了村干部又会撂挑子，导致有的镇包村干部到了村里难以推进工作的局面。
H镇出现的这种微妙关系在全国具有一些普遍性。2023年底笔者还曾到河南两个县调研，乡镇十分头痛的问题都是村支书辞职，而要找到好村支书却很难，这使得有的包村乡镇干部的主要工作变成找到一个好的村支书。
当前，乡镇工作还有其他难处，比如，上级布置大量硬性任务要求乡镇完成，不能完成就通报约谈，甚至很可能受到处分。一旦被处分就会影响该干部的晋升进而影响其政治前途。乡镇因此不得不将任务分解到村。与乡镇有正式编制的干部不同，村干部只是拿误工补贴的农民，因此，村干部随时可以辞职。
