贺雪峰 | 警惕制度软化：基层治理的危机
摘要：为完成上级任务，在资源有限的情况下，基层治理就容易出现制度软化的问题。所谓制度软化，就是通过制度变通来完成上级任务或者筹措完成上级任务的资源。取消农业税前，乡村干部为完成税费收缴任务，出现了制度软化问题，其结果就是基层治理很快陷入混乱。在一些地方，各个部门为扩大部门利益，不仅向地方和基层布置大量中心工作任务，而且进行严格检查问责，基层为完成上级部门任务，在治理资源不足的情况下，也开始通过制度软化来筹措治理资源，应对上级高要求的中心任务，造成规范制度的瓦解，导致基层治理陷入困境。解决上述问题的办法是警惕部门利益无序扩张，保持部门相对消极的状态，为基层治理提供积极结合基层实践的空间。
关键词：乡村治理；村干部；“三农”问题；制度软化；部门利益；形式主义
一、引子
2023年底笔者到湖北H镇调研。因为医保连年上涨，农民越来越不愿缴纳医保，上级为保证医保缴费，给各个乡镇缴费进度排名，对排名靠后的乡镇进行通报约谈，于是乡镇也只能要求各村抓紧时间催缴，并对各村缴费进度进行排名，几乎是每天排名，每周通报“结账”。“结账”就是要点名批评进度慢的村的村支书，并让村支书做表态发言。结果有一次在“结账”会议上，负责这项工作的镇党委副书记在批评两位村支书时没有掌握好尺度，两位村支书当场站起来离开，“结账”会尴尬收场。
H镇一个村支书说：因为领导批评，有一个村支书撂挑子不干了，只能安排镇干部去代理村支书。镇干部代理村支书特别累，因为群众根本就不听镇干部的。乡镇最怕村支书辞职，因为想找一个有能力的合格村支书不容易。这个村支书说：有一次镇主要领导批评他，他当场就说“不干了”，镇主要领导立即转变态度，说只是说说而已。所以，镇里工作有很多难处，比如，在各项工作“结账”会上，镇干部说话尺度也不好把握：说得太轻村干部顺着杆子向上爬；说得重了村干部又会撂挑子，导致有的镇包村干部到了村里难以推进工作的局面。
H镇出现的这种微妙关系在全国具有一些普遍性。2023年底笔者还曾到河南两个县调研，乡镇十分头痛的问题都是村支书辞职，而要找到好村支书却很难，这使得有的包村乡镇干部的主要工作变成找到一个好的村支书。
当前，乡镇工作还有其他难处，比如，上级布置大量硬性任务要求乡镇完成，不能完成就通报约谈，甚至很可能受到处分。一旦被处分就会影响该干部的晋升进而影响其政治前途。乡镇因此不得不将任务分解到村。与乡镇有正式编制的干部不同，村干部只是拿误工补贴的农民，因此，村干部随时可以辞职。
近年来，虽然村干部待遇有了较大提升，但上级安排下来的任务也大大增加，以至于村干部不得不专职化，当起“脱产干部”，这使其无法兼顾家庭经营，更无法进城务工经商。如果乡镇对村干部没有理想与感情的感召，或给村干部足够利益，村干部就可能随时辞职。没有村干部，乡镇工作就难以推动下去，乡镇各项工作就有可能排名靠后，乡镇主要领导就会因此受到上级处分。于是，乡镇不得不想方设法调动村干部的积极性，包括对村干部打感情牌，变通执行制度。这种变通执行制度即称制度软化。
二、收取农业税与乡村利益共同体的形成
分田到户以后，家庭经营重新成为中国农村的主要经营方式。分田到户释放出农村生产力，国家农业税赋也比较低。借助强有力的乡村干部征收能力，国家可以完成农业税征收，并可以通过收取“三提五统”供给农村基本公共品。到20世纪90年代，农业生产力已释放殆尽，而人民公社时期建设完善的农村公共品红利也已耗尽，国家再从分散且剩余很少的农户那里收取税费变得困难起来。
1994年分税制改革后，中西部地区的地方政府财政收入越来越依靠农业税费。在分灶吃饭的体制下，地方政府都有搞好地方建设的积极性，但地方建设资金来源只能靠向农民征收。结果，在20世纪90年代，以农业税、“三提五统”、摊派和集资为名目的农民负担快速增加，农民缴纳税费积极性下降。
从上级（主要是中西部地区县级政府）来讲，按时足额从农民那里收取税费十分重要，因为没有足额税费就无法维持政府运转，更不可能为群众修路架桥和搞好经济建设。
如此一来，地方政府最基础的工作就是按时足额收取农业税费。乡镇如果不能按时收取农业税费就要被县里“一票否决”。因此，“收粮派款是天下第一难的工作”成为共识。
乡镇要完成税费任务，就必须要了解农民的情况，做好村干部工作，让村干部将税费任务分解到每个农户，并针对每个农户做好协税工作。村干部是最了解农户的情况的。主要存在两种问题农户：一种是真没有能力缴纳税费的困难户，这样的农户就不能强制征收，因为强制征收可能造成不可预期的后果。另一种是农户有钱不愿交，这就是众所周知的“钉子户”。一个“钉子户”会影响一大片，因此村干部收取农业税就必须“拔钉子”。但是有的“钉子户”说，不是自己不愿缴税费，而是乡村干部在收费时答应解决农户生产生活中公共品短缺的问题尤其是灌溉不便的问题而没有兑现承诺。
完成税费任务是乡镇首要责任，乡镇离不开村干部，因为村干部熟悉情况且村干部要将上级安排下来的税费任务分解到每个农户，并协助乡镇上门去收取税费或直接由村干部入户完成协税任务，及时上缴到乡镇。在税费任务不重，农户缴纳税费积极性没有问题时，村干部分解税费任务及协助完成税费并不困难。但在农民负担比较高，税费任务重，农民不愿意缴纳税费时，村干部协税就容易与村民发生矛盾。加之，村干部收入不高，生活在村庄，协税这种吃力不讨好的事情，村干部当然也就没有工作的积极性。为了调动村干部协税的积极性，有的地方乡镇干部还会以吃喝方式拉拢感情。
在农村税费任务不重、干群关系不紧张的情况下，村庄人缘好的人容易被选为村干部，这样的人有两个特点：一是本身人品不错，人缘也不错；二是爱惜自己的名誉，在乎村民的评价。但是迫于协税压力，好人缘的村干部常常会退出，于是有的乡镇就选择那些不怕得罪人的“狠人”来当村干部。这些“狠人”一般有这样的特征：身材高大威猛，兄弟多，势力大，一般农民得罪不起。他们就有能力完成协税任务。
“狠人”完成协税任务，乡镇工作就不会被上级一票否决。“狠人”之所以愿意当得罪人的村干部，不仅仅是因为当村干部有面子，更多是希望通过当村干部捞到好处。因为乡镇在下达税费任务时是允许给村干部加派或安排一定工作经费的。这无形中又增加了农民的负担。有的村干部从协税中获得了好处，农民看在眼里心生不满情绪，拒绝缴纳税费，结果加剧干群关系的紧张，使收税费愈加困难。
村民向上级举报某些村干部的问题，上级将问题线索转到乡镇，但由于他们完成了协税任务，乡镇还极力保护他们。这样，在乡村内部因为完成税费收缴任务便自然而然结成了“乡村利益共同体”。而这样的利益共同体一旦形成，乡镇与村干部之间就变成相互利用的关系，村干部的胆子越来越大，农民也越来越不满，于是干群关系更加紧张，恶性事件便逐渐增多，“三农”问题以肉眼可见的速度快速恶化，处理解决“三农”问题成为20世纪末党和政府工作的重中之重。
进入新世纪，为解决“三农”问题，国家启动农村税费改革试点，并很快决定取消农业税和所有专门面向农民收取的费用。不再向农民收取税费后，因收取税费而结成的“乡村利益共同体”自然解体。笔者在安徽一个乡镇调研时，乡镇党委书记说：取消农业税前，乡镇所在地有很多餐馆，主要做乡村干部吃喝生意，几乎每天中午和晚上都有一拨又一拨乡村干部在街上吃喝。应当说这也是当时全国农村基层的一个缩影。
事实上，分田到户以后相当长一个时期，农村经济形势是很好的，农民安居乐业，负担不重，税费收取不难，干群关系较好，乡村干部遵纪守规，基层治理有序，各项制度都在起着维系基层秩序的作用。进入20世纪90年代以后，地方政府越来越依靠农业税费保运转和搞建设，而农村经济发展乏力，农民收入增长缓慢，农民负担逐步加重，收取农业税费越来越困难。收税费越困难，地方政府就越要以完成税费任务来考核乡镇，乡镇也就越依赖村干部协税。村干部协税的后果便是好人村干部退出，“狠人”村干部入场并在乡村结成利益共同体，从而使“三农”问题恶性发展。究其原因，其中关键一条是，地方政府为完成税费任务而对乡镇进行“一票否决”的考核，乡镇在税费任务完成困难的情况下，通过制度软化来完成当前任务，却牺牲了长远目标，导致了远比收取税费严重的后果。幸好中国已完成工业化，具备了取消农业税的财政条件，因而在很短时间内取消了农业税以遏制“三农”问题的进一步恶化。
三、国家输入资源与基层治理规范化
取消农业税后，如何供给农村公共品成为问题，国家本来希望通过“一事一议”的办法来筹措村庄公共事业建设经费，实践效果却不理想。随后，农村公共品供给不足的问题很快就变得普遍且严重起来，国家开始向农村输入资源，通过项目制形式为农村供给基本公共品，且逐步开始实现城乡基本公共服务均等化的目标。
一旦不再向农民收取税费，村干部协税作用也就不存在了，“狠人”村干部也就不可能再借协税之名来谋取私利，乡镇也不会再庇护不择手段捞取好处的“狠人”村干部。“狠人”村干部因无利可图而自然退场，好人再次进入村干部队伍。
不再向农民收取税费，且国家向农村输入资源，就有了对基层治理进行规范化的条件和必要。对基层治理规范化是从两个方面进行的：一方面通过村民自治，充分发挥民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的作用，加强村民对村干部和村务的监督，要求重要村务公开，且要经由民主程序，典型案例有浙江后陈村创建的村务监督委员会和河南邓州发明的“四议两公开”。民主决策和民主监督、村务公开和财务公开成为对村级治理的基本要求。另一方面则是建章立制，包括村财镇管、年度审计、零招待、工程招标管理、办事留痕、财务规范管理（不允许白条入账）、锁定债务等等。村务管理规范化的典型如浙江宁海出台“村级权力清单三十六条”，详细规定了村级治理的程序与权力范围。党的十八大以后，中央八项规定的出台进一步规范了基层治理，基层治理走向了规范化。
因为不再向农户收取税费，村民对村务监督和管理就缺乏兴趣和力度。相反，因为村级治理的各种资源来自上级，村庄公共服务资源也来自上级，上级对村级治理的决定作用越来越突出。上级部门借资源下乡，将各种规范、程序、标准下到乡，并通过检查评估，极大地规范了村级治理。
村级治理规范化的过程又是村级治理行政化的过程。之前村干部的主要工作是回应群众需求，解决群体问题，做群众工作，现在则主要是应对上级任务。虽然从理论上讲，上级部门布置的任务也都是为村民提供服务，但村干部毕竟不是直接为群众服务的，而是协助上级部门做服务工作，这中间的逻辑是不同的。为应对上级检查评估，村级治理规范化的一个重要方面是办事留痕，每一件工作都会依记录打分。
与村级治理规范化、行政化同时推进的是村干部专职化、坐班化、工资化。之前不脱产的村干部变成了拿工资的“脱产干部”，村干部待遇也由过去每年几千元按年领取的误工补贴，变成了每月几千元按月领取的工资。通过提高村干部待遇，规范村级治理工作，建章立制，办事留痕，村级治理逐渐制度化。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，2021年4月28日中共中央、国务院出台了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》，基层治理有效的目标正在达成。
四、从部门工作到部门利益
借资源下乡，各个部门的权力也下乡了。部门权力下乡首先表现为随着资源下乡而来的由部门所提供的规范、程序和标准的下乡，再体现为检查评估和排名约谈的下乡。一个部门借资源下乡而权力下乡，其他部门跟进，最后有无资源的各种部门都开始权力下乡。
部门权力下乡当然是要推进部门工作。站在部门的角度来看，推进部门工作的最好办法是强调部门工作的重要性，最好能将部门工作变成中心工作，从而可以要求地方政府无条件推进部门工作，因为，地方推进工作不力就会面临部门通报约谈甚至追责。比如，由五级书记抓扶贫，扶贫工作自然就成为地方政府的中心工作，凡是对中心工作推进不力的地方政府都有可能在考核评估中被约谈甚至被“一票否决”。所以，部门天然地倾向扩大部门工作的重要性，从而扩大部门权力。由于部门都借各种机会扩大部门权力，从而造成当前一些地方多中心工作以及“上面千把刀”的局面。
部门还有一项工作就是使其主管业务工作不能出事，一旦出事就要想办法推卸责任。最典型的是安全责任事故。在安全责任事故发生的地方，比如房屋垮塌死亡人数众多，地方领导干部和分管部门都要被追责。因此，地方上发生一例本部门业务范围内的安全事故，有的部门第一反应不是要对事故本身进行研判，而是推卸责任。推卸责任的办法之一就是第一时间下发紧急通知，要求全国基层进行排查整改，以避免再发生类似事故。第一时间下发紧急通知，既表明部门对安全的重视，又可以通过地方紧急排查整改减少类似事故的发生概率，还可以在再次发生类似事故时将所有责任推到排查整改的基层，以基层排查整改走过场不认真为由加重追责，这样也就减轻了部门的责任。
中国地域特别广大，情况无比复杂。几乎每一个引发舆情的小概率事件，都会成为相关部门下发紧急排查整改通知的最好由头，结果就是上级部门几乎天天都在下发紧急排查通知，以防所有小概率事件发生。也就是说，当部门工作变成不受约束的部门利益之后，部门就倾向通过两种方式来扩大部门利益：一种是通过将部门工作中心化来扩大部门权力，实现部门利益；另一种就是借防止小概率事件来卸责。
部门不适当地夸大部门工作的重要性，将部门工作中心化甚至政治化，刻意混淆政治与治理的界限，将政治要求当作管理方案，结果就是将部门工作的重要性绝对化了，就会要求一切工作为部门工作让路，要求大道理服从小道理，大局服务部门局部，这样下去的结果就是，即使部门工作推进了，地方治理资源却被消耗太多。实际上所谓小概率事件发生往往是偶然的，盲目地进行全国排查，收效甚微。
过去部门工作作为业务工作向下布置，形成了“上面千条线”，地方政府和基层干部结合当地实际布置工作以完成任务。如果地方有特殊情况，比如，当上级的要求不符合当地实际时，地方政府就要评估上级部门的政策决定能否推进当地的部门工作以及能推进到什么程度或怎样推进的问题，因此，地方政府是有与上级部门讨价还价、说明情况以更好落实部门工作的权利或机会的。现在部门成功地通过将部门工作中心化，扩大了部门权力，增加了部门卸责机会，部门工作就变成了“上面千把刀”，地方政府和基层干部就必须按上级部门要求不折不扣地完成任务，而上级部门就对不能按时完成任务或完成任务靠后的地方政府进行排名通报、约谈问责甚至通过纪委来追责。所以，无论上级业务部门安排下来的任务是否合理、是否符合地方实际，地方政府和基层干部都必须想办法完成。
五、地方政府的应对与制度软化
面对上级各个部门严格的任务要求和严厉的问责措施，地方政府只能通过调动地方治理资源去应对，以完成上级部门任务。
刚开始时，部门工作任务有限，地方政府可以尽可能地结合地方实际完成上级任务。随着越来越多的上级部门工作变成中心工作甚至政治化，地方政府在完成上级部门工作中开始力不从心，有的部门工作完成进度较慢，排名靠后，被上级部门或主管领导约谈，地方政府就会产生巨大压力，不得不调配治理资源重点完成被约谈的部门工作任务。
当地方政府在调配资源以完成被约谈部门工作任务时，就要挪用其他工作所需要配备的治理资源，其结果很可能影响到其他工作而面临又被约谈问责的风险。为防止其他工作被约谈，地方政府就要求地方干部积极工作，透支资源也要应对当下工作。
按基层干部的说法，一旦面临第二次约谈，性质就会比较严重，就不只是不重视工作的问题，而且存在有没有搞好工作的能力问题，这可能影响干部的晋升。地方政府以及基层干部几乎唯一能应对的办法就是“不计成本、不惜代价、不顾实际”地调用所有可以调用的治理资源来完成上级部门任务。
“不顾实际”，就是无论上级部门安排的工作多么脱离地方实际，地方政府都只有执行的义务，其结果就是在基层可以看到很多不合理的政府行为。
“不计成本、不惜代价”，就是地方政府即使治理资源有限，也要通过挪用和透支资源完成上级部门任务。地方治理资源主要包括行政资源和财政资源。透支过度的结果就是地方债务越来越多，基层干部忙乱不堪。
因为上级部门任务多考核严，地方和基层治理资源有限，有的地方和基层完成上级部门工作的第一要务就是能够应付过去而不被追责。在资源有限的情况下，能应付就应付，形式上都做了，实际上既做不了，又不需要做。这样一来，有的地方和基层工作更多表现在材料上和形式上，却很少真正能落到实处，更缺少对群众的组织和动员。从群众的角度来看，他们很清楚有的是形式主义；从基层干部自身来看，“5+2”“白加黑”，没有休息，天天加班，身累心累。到了最基层的乡村两级，乡镇干部是吃财政饭的干部，即使身累心累也得坚持。
地方政府和基层干部“不计成本、不惜代价、不顾实际”地完成上级部门任务的同时，也就是破坏地方和基层已有各种制度以筹集资源完成上级任务的过程，实际上也就是制度软化的过程。举个例子，上级部门要求地方政府完成任务，地方政府没有钱，就很可能与包工头协商，让包工头垫资建设，待工程完成即总付工程款，而实际上地方政府早已负债累累，到了年底包工头要不着钱。再如，有的乡镇放松对项目监管，鼓励村干部自己筹资搞建设，村干部试图通过承接工程来获利，结果却是本钱也拿不回来。
制度软化的后果就是使本来已经规范的基层治理制度再次变得松弛，导致基层治理再次陷入恶性循环。
六、部门工作中心化的悖论
部门工作之所以会中心化，是因为部门工作很重要。做好中心工作才能推动经济发展，保持治理有序，造福人民生活。同时，也正是为了防止发生恶性事件，各个部门借小概率事件来推动排查整改以保一方平安，让人民群众安居乐业。
因为群众利益无小事，不能让任何一个人掉队，以及要像保护大熊猫一样保护耕地，等等，几乎每一个部门都能找到将部门工作中心化的理由，并且有的部门中心工作还被赋予政治化的色彩。因此，当上级部门工作顺利变成为地方中心工作时，上级部门也就可以对下级政府进行任务布置、工作安排、检查评估、排名约谈，以至于可以让纪委督办，对排名靠后的地方政府负责人进行处分。
也因为保一方平安，让人民群众安居乐业，对于每一件恶性事件都由主管部门负责，也有地方政府负属地责任。每一件恶性事件发生之后，主管部门都要向全国下发排查整改通知。这样一来，到了地方，就有很多必须完成的中心工作，无数排查整改的应急工作。这些工作又通过地方下压到基层。
“上面千条线，下面一根针。”基层治理资源有限，如果只是上面布置下来的部门这条线的工作，基层在如何落实上面条线工作时有一定自主权，基层就可以通过充分调配现有治理资源来完成上级这条线的任务。但如果上级部门这条线的工作是中心工作，带有很强政治性且有明确的规范性要求时，基层干部就必须严格按上级部门的要求完成任务，否则会被上级追责。
如前所述，为了不被排到最后并被上级约谈，在基层治理资源不足的情况下，基层就不得不挪用其他治理资源来优先保证任务完成，其结果就是其他条线的任务又因为缺少资源投入而落到后面。因此，为了完成上级繁重的条线任务，有的基层政府不得不通过制度软化在灰色地带筹措治理资源。制度软化的灰色地带，无非是拆东墙补西墙，通过透支来维持当下。但是，如果大量的治理资源用于应付上级部门工作，基层干部就没有时间、精力和资源真正了解本地群众的状况，更不可能组织群众建设自己的美好生活。
其实，上级各个部门的出发点都是希望搞好本部门主管工作，让人民群众安居乐业；都希望通过各种办法将部门工作中心化，以及借各种小概率安全事件向全国地方与基层下发无数排查整改通知等，来防范本部门主管范围的小概率事件。然而，大量的中心工作和无数排查整改任务压向地方和基层，基层干部既没有权也没有通道向上级部门反映情况，因此在实际工作中就很难结合基层实际（每个基层的实际都不同）予以落实，最后只能通过制度软化来应急处理。在有的地方，过去为群众提供基本服务的常规治理，也被上级部门一轮又一轮超常规治理冲垮了，导致基层治理难以持续，变成基层的困扰。
七、结语：“消极行政”、积极作为
取消农业税前，地方政府为获得农村税费，对乡镇干部进行“一票否决”的考核。为完成税费任务，乡镇不得不默许村干部协税时采取各种制度变通，使之前用于规范乡村干部行为的制度变得松弛，农村基层治理陷入恶性循环。
在一些地方，借国家资源下乡，各个部门将部门工作中心化，部门与基层的关系不仅是“上面千条线、下面一根针”，而且是“上面千把刀、下面一颗头”，上级部门安排下来的多中心工作任务和严厉考核要求，迫使地方政府和基层干部“不计成本、不惜代价、不顾实际”地应对，其结果就是使本已规范的基层治理制度再次变得松弛，基层治理陷入形式主义的困境。
基层治理的资源大都消耗在无谓的部门工作中。部门因为部门利益，倾向于争权与卸责。争权的典型表现是用各种办法将部门工作中心化，卸责的典型表现是借各种偶然性的小概率事件要求地方进行排查整改。有的部门积极行政，刻意混淆政治与行政的边界，将部门工作中心化，从而干扰了国家真正重要的中心工作，分散了治理重心，造成基层治理的过载与不可持续。
因此，当前国家治理体系与治理能力建设的第一步就是要对部门利益进行严格限制，要反对部门利益肆无忌惮地扩张，尤其要对部门以政治话语来扩大部门权力边界，将部门工作变成中心工作的倾向予以警惕。
“消极行政”意指部门主要管部门的工作，而不应该变成一个综合性协调机构，通过绑架其他部门工作来扩大部门权力。只有当部门做好了部门工作，不越界也不对地方政府进行随心所欲的考核约谈时，部门才回归了本位。也只有这样才可以为地方政府和基层一线干部提供积极有为的作为空间。地方政府和基层干部在一线工作，最了解基层情况，也有干事创业的内在热情。如果上级部门不是瞎指挥，而是为基层干部提供干事创业的支持，基层干部就可能积极行动起来，结合基层实际组织群众建设他们的美好生活，并因此干出一番事业来。
文章来源：《理论与改革》2024年第3期
