县城里的法官也要去招商引资？这些非业务工作法官需要说“不”
核心要点：
1. 基层法院通常需要承担一定量的非业务工作，包括纪律规范型工作、伦理教化型工作、职能延伸型工作，以及综合参与型工作，其中综合参与型工作内容多、涉及面广，参与文明城市创建、招商引资、精准扶贫等均属于典型的综合参与型工作。
2. 地方治理体系在治理资源有限且分散的情况下，将一些影响地方治理“大局”的工作设定为“政治任务”或者“中心工作”。在中心工作模式的影响下，基层法院与其他职能部门均须承担一些与本部门专业职能没有直接联系的任务。
3. 某些非业务工作确实损耗司法资源，滞碍司法能力的提升。要着重减少的应当是综合参与型工作，尤其是其中可能影响司法中立性、权威性的工作（典型的如招商引资、参与行政执法等）应当从法院剥离。
刘磊
（西南财经大学法学院副教授）
（本文摘录于中国人民大学出版社出版的《县域政制中的基层法院》一书）
长期以来，理论界普遍主张法官不宜承担非业务工作，甚至有的人认为应当将法官从非业务工作中剥离，以专注于审判工作本身。
对此，中办和国办曾下发过《保护司法人员依法履行法定职责规定》，其中第三条规定：“任何单位或个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求”。最高人民法院在二十多年前也专门发布过《关于法院干警不得从事非审判工作的通知》。
但是，什么样的事务属于“超出法定职责范围的事务”？这是否意味着要将所有非业务工作剥离？实际上，多年以来，法院以及法官依然承担着不少非业务工作。怎么认识这样的现象？先来看看法官的非业务工作有哪些：
1.纪律规范型工作
为了确保党纪能够发挥作用，法院会通过一些具体形式开展相应的非业务工作，具有中共党员身份的法官需要参与其中。在正式的政治话语表达中，这类工作往往被归为“党风廉政建设”。
在此方面，法院的纪律规范与外部治理系统中其他机关的纪律规范具有明显的同构性，共用一套以党内法规为主要内容的规范体系。在法院系统，党风廉政建设与司法作风建设密切相关，以“党风廉政建设”为标识的纪律规范型工作会成为推动法院内部司法作风改进的重要机制。
从受众特征来看，纪律规范型工作有两种：一种是面向法院内部，另一种是面向地方党政系统。
面向法院内部的纪律规范型工作的具体形式有很多，例如学习中央会议精神、开设廉政警示教育党课、举办廉洁座谈会等。除此之外，许多纪律规范型工作与法院内部业务工作作风存在紧密联系。
例如，H区法院的一份名为《落实党风廉政建设责任制实施细则》的文件将接受案件相关人钱物、请吃、娱乐、旅游以及其他利益，与律师进行不正当交往，在委托审计、评估、拍卖、变卖、鉴定或者指定破产管理人等活动中与相关机构和人员恶意串通弄虚作假、违规操作，不按规定时间接访，办理案件超期限违规插手、干预、过问、打听他人办理的案件，违规泄露合议庭或者审判委员会讨论案件的具体情况，对诉讼当事人、代理人的咨询不积极回答，无故训斥诉讼当事人，庭审时仪表不端庄等事项列入党风廉政建设的具体考核之中。
这些工作强调法院党组成员的责任，尤其是院长（党组书记）的责任。院长和党组书记由同一人担任，主抓法院的全面工作，党风廉政是其工作内容的重中之重。在此方面，院长（党组书记）是第一责任人，院长与分管院领导、各部门负责人签订党风廉政建设责任书，明确各自开展党风廉政建设的具体责任。
基于职能的特殊性，法院会开展一些面向地方党政系统的纪律规范活动，地方党政系统也会邀请法院组织相关领域的法官开展相应的活动。
例如，东部某省X市H区召开的一次党建周例会上，区四套班子领导以及乡镇、各部门负责人参加会议，区法院院长宣讲了预防职务犯罪的相关法律知识。
有时这种非业务工作也会融人法院业务工作的开展过程。例如，X市L县法院与县纪委联合开展经常性的庭审警示教育。在相关案件庭审前三天，法院会通知县纪委办公室，由县纪委办公室组织相关单位人员到庭旁听。
2.伦理教化型工作
伦理教化体现在政治伦理、司法伦理、生活伦理三个层面，其中最为核心的是政治伦理教化。
政治伦理教化的核心内容是为人民服务的理念，强调人民性和群众路线。基层法院开展政治伦理教化的方式有很多种，例如举办以核心价值观教育为主题的干警论坛、参观革命烈士纪念馆、观看先进事迹影片、开展学习典型选树活动等，这些都是政治伦理教化的重要方式。
在我国的政法传统中，司法伦理与政治伦理之间存在许多交集，既包括与政治伦理相对独立的部分，也有许多与政治伦理高度契合或者需要由政治伦理加以引导的内容。在基层法院的实践中，许多有关司法伦理的教育会融人政治伦理教化之中，其中，公正廉洁的司法伦理与主导政治力量倡导的政治伦理之间的联系尤为紧密。
除此之外，法院还有一些关于生活伦理的教育活动，这些活动也发挥着道德观念濡化的作用。
例如，推荐干警参加劳动模范、杰出工作者、最美家庭等评选，组织开展亲子活动等等。通过这些活动，法院干警可以感受到符合社会主流价值观要求的生活伦理规范，促进形成良好的家庭氛围和人际关系在一定程度上有助于法官在审判与此相关的案件时，将相应的社会主流道德观念纳人考量之中。
伦理教化型工作形成了一套有别于只强调法律的话语模式。这种话语模式的突出特点是重视党与群众之间紧密的政治联系，认为司法工作是群众工作的一个环节——司法不仅要依据法律审判案件，还要获得群众的认可、信任和支持。这方面活动的开展为群众语言进入法院、影响法官的观念意识提供了一些渠道。通过开展这些工作，以为人民服务为核心的政治伦理、得到广泛认可的社会主流道德观念可以逐渐内化为法官的深层观念，嵌入司法业务工作的具体运行之中。
3.职能延伸型工作
与其他类型的非业务工作相比，职能延伸型工作的重要特点在于，尽管这些工作并不属于业务工作，但是要以司法专业知识和技能的运用为基础，是司法职能在社会治理中的延伸。比较典型的职能延伸型工作主要有发送司法建议、为行政机关审查协议、组织普法宣传、参与构建多元纠纷解决机制。职能延伸型工作立足于法官的基本职能，在审判执行业务工作之外延伸和扩展司法职能的社会功效。
发送司法建议是法院参与地方社会治理的重要方式。从调研了解的情况看，法院会给各个业务庭、派出法庭安排发送司法建议的工作任务，这方面的工作成为业务庭、派出法庭以及法官工作业绩的“亮点”和加分项，并与年终绩效考核挂钩。从发送主体看，各个业务庭、派出法庭都可能会发送司法建议；从接受主体看，党政机关、企事业单位均有涉及。
除此之外，为了提高行政机关行权的规范性，法院也会应行政机关请求，帮助审查一些协议，避免行政机关签订的协议不符合法律规定或者存在其他问题。
法院参与普法宣传的常见做法是利用节假日、法制宣传日组织法官到城区广场、主要街道、乡村集镇现场讲解法律知识、开展法律咨询。
例如，近几年，X市K区法院先后开展以“法治就在我身边”“未成年人权益保护”“暑假安全防范”“开学第一课”等为主题的法治教育课。每年“八一”建军节，一些基层法院会到驻地部队开展“送法进军营”活动，还会邀请驻地部队官兵和退役军人旁听案件庭审。
多元纠纷解决机制的构建需要由党委进行领导，整合协调各个党政部门、基层群众组织和企事业单位，基层法院也会参与其中。
例如，为了促进妇女权益保护，湖北省N市C县法院与县妇联联合开展争创“妇女维权示范岗”活动，十多名女法官与对应乡镇妇联签订结对协议，进行有关妇女权益保护方面案件的业务指导。
4.综合参与型工作
综合参与型工作的内容多、涉及面广，参与文明城市创建、招商引资、精准扶贫等均属于典型的综合参与型工作。这些工作一般是一定时期的中心工作，党委通过政治动员，推动党的组织体系、国家机构各个组成部分以及相关企事业单位参与其中。这类事务正是目前容易引起争议的非业务工作。
从法律职业主义的角度看，应当将这类事务从法院完全剥离。然而问题的复杂性在于，法官参与这类事务与“中心工作”模式紧密相连。地方治理体系在治理资源有限且分散的情况下，将一些影响地方治理“大局”的工作设定为“政治任务”或者“中心工作”，通过压力型体制和运动式治理机制将分散的治理资源聚合起来，克服部门壁垒和科层惰性，形成治理合力，以应对常规治理能力不足的问题，在较短的时间内实现超常规治理效果。
在中心工作模式的影响下，县域治理各个组成部分的职能专业性会被弱化，取而代之的是参与中心工作——基层法院与其他职能部门均须承担一些与本部门专业职能没有直接联系的任务。如果完全否定基层法院的综合参与型工作，在一定程度上这意味着对“中心工作”模式的否定，会减损地方治理体系整合治理资源的能力。
如何在二者之间作出取舍？基于不同的立场会得出不同的结论，要对此作出审慎的权衡。综合参与型工作的具体事项种类较多，不同种类事项对司法资源的消耗、对司法能力的影响并不一样，究竟哪些综合参与型工作应当从法院完全剥离、哪些还难以剥离、哪些应当保留，须通过多方面的考量再作出判断和取舍。
法院非业务工作的大量存在，正是我国总体性治理逻辑在司法领域的延伸和体现。一方面，非业务工作的正向功能体现为增强主导政治力量对法院的影响，确保相应的政治倡导和要求能够顺利进人法院；另一方面，正向功能还在于有助于提升法院对国家和社会治理要求的敏感度与回应性，而这种敏感度与回应性正是司法能力的重要构成部分。
不过，也需要看到，某些非业务工作确实损耗司法资源，滞碍司法能力的提升。要着重减少的应当是综合参与型工作，尤其是其中可能影响司法中立性、权威性的工作（典型的如招商引资、行政执法等）应当从法院剥离；而纪律规范、伦理教化、职能延伸等类型的非业务工作的开展，也应当立足于改进和提升司法能力，合并存在较大重合度的事项，尽可能减少对法官办案时间和精力的占用。
由此可见，问题的关键并不在于完全排除非业务工作，而是应在妥当理解国家总体性治理逻辑的基础上，立足于提升司法能力，恰当选并合理安排非业务工作，发挥其正向功能，减少其对司法资源的损耗。
