陶勇：中国慈善捐款调查

　　最近，北京市红十字协会因为募捐问题遭到社会公众质疑，恰巧，笔者在2010年任《长城月报》杂志记者时曾采写过有关中国慈善捐款调查报道，这里再次刊出，供大家一阅：

　　中国慈善捐款调查

　　取之于民易，用之于民难？ 天长日久有时尽，此“隐”绵绵无绝期！

　　记者 陶勇发自北京

　　2009年7月29日，中国国家审计署发布《关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计结果》报告，截至7月9日，全国共接收捐赠款物106.57亿元，其中尚未投入使用的资金有98.43亿元，而中央财政今年拨付的重建专项资金为90亿元。但该报告同时指出，发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元。

　　慈善活动政府主导还是民间主导？

　　日前有媒体报道，早在7月7日，中国民政部、发展改革委、监察部、财政部、审计署就联合出台了《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求把捐赠资金全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。此消息一经披露，立即引起社会公众的质疑：比政府财政拨款还略多这笔巨额捐款，究竟应该由谁管理使用才合适？

　　据透露，玉树地震灾害发生后，中国民政部以下属民间组织管理局评级为依据，按惯例发文确认了15家可以展开救灾募捐的社会团体和基金会。这些获批慈善机构，全部都是中国国务院部委、团中央、全国妇联等主管的。即中国宋庆龄基金会、中国红十字会总会（含中国红十字基金会）、中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国光华科技基金会、中国教育发展基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国绿化基金会、中华环境保护基金会中国医药卫生事业发展基金会。因此，这些慈善机构所从事的慈善活动，在很大程度上实际属于政府行为。

　　“您放心，我们的钱会百分之百的用在灾区。”中国国家基金会——中国宋庆龄基金会基金部的杨佳如此回答记者的质询。杨佳透露，中国宋庆龄基金会新近成立了基金部，拟在青海玉树建立一个保健院或幼儿园，正等待青海省民政厅批复。在问到救灾款的去向时，杨佳表示救灾款均拨给当地政府部门，比如建设保健院就拨给青海省卫生厅，建设幼儿园就拨给教育部门。而平时募集的非救灾款则有长期项目运作。当问到救灾捐款拨付给地方政府怎么监督时？杨佳回答，“我们都是拨款给玉树的民政局，有国家替我们监督、民政部可以监督。国家有红头文件，必须拨给当地民政局，灾区、灾民不能直接向基金会申请救灾款。”

　　中国红十字基金会（以下简称“中国红基会”）宣传部的章娜向记者介绍，中国红十字总会的下属组织设置到县，可以一级级把救灾款拨下去。这些款项很大一部分用于灾后重建，还有把一部分是把钱配给灾民，让他们重建家园。至于汶川大地震后全国人民捐款踊跃，灾区却缺棉被、帐篷等，是因为“运不过去，买不到帐篷”。她还表示捐款不会花不完，都会在当地安排下去。而玉树救灾捐款还没开始用，先向媒体公布收到多少钱，救灾物资就开始发放了。“这个钱先搁着，等青海规划出来，再认项目、做项目。”

　　中国青少年基金会的王磊向记者表示，他们把基金下发到有关省份的青基会分会，与当地共同管理使用资金。

　　中国扶贫基金会紧急救援项目部刘燕女士告诉记者，该基金会已经设有广东、四川（汶川）、重庆、玉树办事处，对募集到的一个多亿玉树抗震救灾资金由该基金会实施项目、自行管理、独立运作。

　　但是，上述各基金会在回答记者的询问时虽然态度开明，但总体上依然不能说明捐款的具体用途、项目分类、数额等等。

　　不过，清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜在接受记者采访时则对此解释，不同基金会的管理与运作流程是不一样的。有的是直接委托地方政府执行项目，有的是自己直接运作，有的是委托基层NGO运作。通常都需要经过一个申请、审核与考察的过程。而且，有的基金会考虑到灾后重建是一个漫长的过程，因此，会做出比较长期的项目开支计划。至于一方面有的基金会钱花不出去，另一方面一些灾区缺救灾物质的情况，这个问题的比较复杂。有的是因为明星灾区资源丰富，而一些边远灾区没有人关注；有的是因为缺乏统筹协调机制；有的是因为信息不对称导致的；有的是执行难度等问题。例如，需求物质的地方，交通不便利等等。

　　“我们捐的钱哪里去了？”

　　中国社会捐赠数量从2005年之前不到100亿，增加到2007年的300亿左右，2008年的1000亿左右，2009年仍然保持在500亿左右。但是，这些捐款具体怎么使用人们几乎无从知道。

　　“有谁知道最后捐款的去向在哪里？（所以）每次大家踊跃捐款时，我表现得很不党员。”一位网友在网上留言道。

　　“大家对灾后募捐怎么看待啊？”记者曾在QQ群里发问。“复杂的心情！”网友回答，“受灾了，大家一起帮，募捐，挺好。可是，我们捐的钱到哪里去了呢？”

　　事实上，虽然中国内地各大慈善组织和机构大多数每年都发布像模像样的审计、财务公告，但这些报告很少见诸于媒体，均属“不问不理”——对于社会公众而言，你不主动查问，则无从知道。更重要的是，这些报告内容往往很宏观，都是些无法直观了解捐款具体使用途径的官样文章。而中国民间最大慈善机构——中华慈善总会，这个中国民政部属下的“社会团体”，甚至无法获知相关财务、审计信息，办公室电话也无人接听。

　　记者对中国几大慈善机构和基金会近年募捐款额调查情况如下：

　　中国宋庆龄基金会2009年募集捐款一亿七千多万元，2008年为一亿三千多万元，2007年为八千多万元，2006年为四千多万元，2005年四千万元。

　　中国红十字总会（包括全国各级红十字会）2007年共募集捐款21.39亿元，2006年则为8.13亿元。

　　中国红基会2009年收到抗震救灾捐款十三亿一千多万，当年使用九亿七千多万元，当年立项待拨资金四亿两千多万；捐物折合人民币八千一百多万。中国红基会2008年共接受汶川抗震救灾捐赠款物价值十三亿九千多万元，使用六亿四千多万元，结存七亿四千多万元。2007年中国红基会捐赠收入为一亿六千多万元，2006年不详，2005年则为两千多万元。

　　中国青少年发展基金会2009年募集捐款二亿五千多万元，2008年为约四亿元，2007年为一亿七千多万元，2006年约一亿元，2005年六百多万元，2004年九千七百多万元，2003年三千多万元，2002年六千多万元。

　　中国儿童少年基金会2008年募得四亿四千多万元，2007年为两亿多元，2006年为一亿二千多万元，2005年为六千多万元。

　　长期从事中国NGO研究的清华大学副教授邓国胜统计，中国慈善事业近年得到较大发展，慈善组织数量迅速增加。例如，基金会数量从2005年之前的不到1000家，增长到2009年的1597家。其次，社会捐赠的数量也急剧增长，例如，慈善捐赠的数量从2005年之前不到100亿，增加到2007年的300亿左右，2008年的1000亿左右，2009年仍然保持在500亿左右。

　　可是，这些数额庞大的捐款到底怎么使用的，人们往往不得而知。换句话说，社会公众无法对其进行有效监督。而缺乏监督的权力是产生腐败的毒瘤。目前，中国内地慈善组织和基金会在实施援助项目时，必然进行相关采购，但非政府组织的采购，不被纳入政府采购范畴，所以，其花钱过程中缺乏有效监督、因而难以避免暗箱操作。所以，才会有汶川抗震救灾期间的“天价帐篷”出现。

　　“吸血鬼！”钟玉（化名）第一次与程鹏（化名）见面，获悉他是中国红基会下属专项基金办公室工作人员时便调侃。钟玉披露，某基金会内部人员私下挪用捐款一百万进行资本运作，赚得五十万、而该基金会最后仅仅获得“出借” 一百万本金的银行利息，她甚至还声称自己就是利益相关人。钟玉还指称某“国”字号慈善组织的一个省级机构工作人员，私下以救灾物资保质期到期（实际没有到期）为由贱卖给他们的家属，再高价采购回来从中赚钱。

　　中国政法大学法学院副院长、行政法教授何兵认为，这些问题出现都是因为不透明，对此他向记者表示，解决问题的途径就是公开化。不过，他认为目前中国政府的财政状况都不透明，遑论慈善组织，所以，最好的好办法就是财政公开，慈善捐款使用也就透明了。

　　慈善捐款该提多少手续费？

　　汶川大地震发生后，中国红基会曾宣布，不再按惯例从汶川抗震救灾捐款中提取10%的手续费，一时引起社会各界广为关注。但2009年，中国红基会又获得中国政府资金补助五千万元，对此，人们鲜有知悉。

　　“每次单位捐款，我都很不积极。不仅不积极，还一再打消同事的积极性。（因为）去年汶川地震后才知道原来捐款是名正言顺有手续费的，手续费的比例还很高。如果捐款很多，岂不是光手续费就能收几十亿？” 不久前，一位叫“心有花香”网友，在其QQ日志中这样写到。

　　事实上，在2008年汶川大地震发生后的捐款捐物热潮中，“捐款提取20%手续费”的说法就曾广为流传，并且引起了很大的社会反响。玉树地震发生后，这个问题又一再地被提及。

　　2010年4月3日，中国民政部新闻发言人、救灾司副司长庞陈敏公开否认提取20%工作经费的可能，认为“有关社会组织和一些基金会，应该都会依法并依照相关章程开展救灾工作”。

　　据悉，中国的国家基金会、即中国宋庆龄基金会（公募基金），中国红十字总会（与世界红十字会承接）等均属于中国国家行政事业单位，享受财政拨款供养。而中国另外三大公募基金：中国红基会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会和中国最大民间慈善组织——中华慈善总会等，没有确定的国家财政拨付办公经费的保障（但有时会有相应数额的政府补助）。

　　不过，这些带“国”字号的慈善组织和基金会日子似乎过得并不拮据，因为，他们募集捐款往往规模可观，平时年度募集资金动辄上千万元，汶川大地震后则上亿或十数亿元，因此，提取10%的手续费数额也蔚为壮观。

　　当然，中国政府对这些带“国”字号的慈善组织和基金会有硬约束，要求在接受捐款时，捐款人必须实名。只有中国最大的民间慈善组织——中华慈善总会可以接受匿名捐款。中国红基会下属某专项基金办公室人员李伟（化名）曾透露。中华慈善总会曾收到过单笔数额上亿元的个人匿名捐款，为此，李伟猜测是黑恶分子靠不正当手段攫取大量不义之财（比如走私贩毒），有一天良心发现，通过捐款给慈善机构减轻自己的罪恶。

　　汶川大地震发生后，中国红基会曾宣布，不再按惯例从汶川抗震救灾捐款中提取10%的手续费，一时引起社会各界广为关注。

　　这里需要指出的是，虽然2008年中国红基会免除汶川抗震救灾捐款手续费，但2009年，中国红基会又获得中国政府资金补助五千万元，对此，社会公众鲜有知悉。

　　据李伟介绍，中国红基会免除汶川大地震救灾捐款手续费，并不会影响今后的正常运作。 “红基会有钱，领导经常出国”。李伟说因为中国红基会有着多年手续费积累，可以用好几年。李伟披露，因为中国政府对基金会财务开支掌控比较严格，因此中国红基会一般工作人员工资普遍不算高，但工作比较清闲，而且福利待遇很好、经常发放免费生活物品等或有其它实惠，例如免费观看国家大剧院的演出（单位集体购票）等等。至于领导频频出国，属于公干，财务审计当然能通过。

　　事实上，中国内地绝大多数的慈善组织和基金会没有确定的办公经费保障，而管理成本是必须的支出，但公众质疑的是，各慈善组织和基金会提取的比例具体是多少，以及有没有做到制度化和规范化？

　　对此，清华大学公共管理学院学者邓国胜指出，中国内地慈善组织收取捐款的管理费做法是符合国际惯例的。在国外，由于慈善组织的运作存在成本，项目管理也需要成本，而且劝募也需要成本，所以，一个慈善组织每年募集的资金中，将近20%用于管理费。在内地，根据中国民政部《基金会管理条例》，基金会的行政开支比例不超过上年度收入的10%，所以，很多慈善基金会提取的管理费大约为10%。

　　不过，邓国胜提醒，“需要注意的是，一般而言，募款规模越大的慈善机构，其管理费的比例应该越低；有政府财政资助的基金会其管理费比例也应该更低，甚至为零。”

　　但是，邓国胜强调，“（中国内地）不少基金会不论募款多少，不论是否有财政资助，其提取的管理费比例都在10%。这是不对的。”

　　邓国胜指出，中国公益组织的数量虽然增长很快，但与发达国家相比，还存在很大差距。例如，美国基金会数量在7万多家，而中国仅1597家。美国不少基金会的资产规模超过10亿美元，甚至数百亿美元，而中国基金会规模都偏小。非公募基金会最大的也不过2亿元人民币。有鉴于此，在提取管理费比例上就不应该等量齐观。

　　“逼捐”个人该不该被查处？

　　一旦出现大灾大难，中国政府往往通过行政方式动员企业、单位或个人捐赠，而且，往往向那些具有垄断地位的慈善组织、红十字会捐赠，这与慈善的民间性是格格不入的。

　　“‘逼捐’国企行为将被查处。”2010年7月6日，中国工业和信息化部等减轻企业负担领导小组(联席会议)组成部门提出，要清理和纠正向企业摊派、索要赞助和无偿占用企业人财物等行为，要纠正和查处未经出资人机构审核同意，强行要求国有企业捐赠、捐献等行为。那么，每次大灾大难之后，对个人的行政摊派性“逼捐”又该如何对待？

　　在慈善研究学者邓国胜看来，中国内地强行要求国有企业捐赠的行为是比较普遍的，特别是遇到大的自然灾害时，这种现象更多出现。而且，往往强行要求国有企业向那些具有垄断地位的慈善组织，比如红十字会等等捐赠。不仅如此，中国目前的劝募市场还是以行政劝募为主导，即政府通过行政方式动员企业、单位或个人捐赠，这与慈善的民间性是格格不入的。

　　邓国胜的说法可谓一语道破天机。记者在中国国家图书馆食堂公告栏看到一份玉树救灾捐款统计表，国家图书馆馆长（属于中国政府副部级官员）与副馆长等无一例外均捐款一千元，而图书馆下属各部门正副负责人则基本上各捐五佰元，全馆员工则基本上人人捐献一百元，临时工则一律捐款四十元等，捐款数额有例外的是极少数。

　　实际上，通过行政方式动员企业、单位或个人捐赠引起人们的不满。汶川大地震后，动员募捐的浪潮此起彼伏。记者曾在地铁列车上听到一个女孩对人说，她在单位捐了一份，在租住地也捐了一份，可回郊县的家里，又捐了一份。

　　柳奇，北京航空航天大学航空科学与工程学院人机与环境工程系教师。他在接受记者采访时说，我觉得捐款集体组织不是太好，单位组织的话领导和下级之间就有对比，下级不能高过领导，否则关系就难处理好。单位组织似乎有行政命令、摊派的意思，而且各个单位似乎攀比政绩，我这个学院捐得多，我这个处捐得多，，“心里感觉不是那么爽”。李刚说有的在大学里路边摆个桌子、放个纸箱，路过看见然后放点钱进去，这比较好。“摆摊的话自己捐献完全凭心意、有诚意。”

　　“玉树地震我捐款200元。”世纪万安科技（北京）有限公司的王学浦告诉记者，为救灾捐款是理所当然的，因为人人都该奉献爱心。不过，他也对行政摊派性募捐颇有微词，认为应该让人们自发捐款。

　　中国红基会宣传部的章娜（化名）在谈到摊派性“募捐”时表示，“对于行政募捐不是我们可以阻止的，这种强制摊派的捐款不是交给红十字会。我们是非政府组织，没有权力去做，人家也不会听。”

　　针对中国内地慈善捐款出现的诸多不尽人意问题，慈善研究专家邓国胜认为，中国目前的公益理念主要停留在传统慈善观念上，简单施舍或救助，属于输血式扶贫。而现代慈善理念讲究做好事也精益求精，以发挥更大的效益。例如，更关注从根本上解决社会问题，从事造血式的扶贫。另一方面，现代公益的范围也比过去传统慈善范围更宽泛，现代公益还包括环保等公益事业。所以，公益理念也需要不断创新、需要多元。

　　中国慈善从业人员薪酬为什么很低？

　　始料未及的是，中国内地慈善从业人员收入与其他行业相比处于非常低的水平，与国外慈善组织相比，其水平更低。由于待遇严重偏低，使得这些慈善组织很难吸引一流人才。

　　当社会公众诟病中国内地慈善组织和基金会重金在握却未尽规范运作之责时，却没想到这些机构的从业人员在薪酬待遇方面上属于低收入阶层。

　　程鹏是漂在京城多年的一位媒体人，他曾满怀热情的投身中国内地慈善事业，结果却失意而退。下面是他的一段慈善经历。

　　2008年8月，受蜚声中外的中国红基会“金子招牌”感召，程鹏“加盟”中国红基会，成为中国红基会“中国X行动办公室”三个招聘员工之一。

　　“中国X行动办公室”成立于2008年2月，是北京某小型私企（户外拓展训练场）老板与中国红十字基金会联合发起的一个专项基金”。在该私企先期上交“募集”的一百万捐款证明自己有相应的筹募能力后，获准以中国红基会“中国X行动办公室”名义开展筹募活动。该办公室设置在中国红基会既有办公地点之外，但捐款直接打入中国红基会账户。

　　“中国X行动办公室”与中国红基会的利益分成是从捐款中提取10%管理费，彼此各得5%。《中国红基金管理规则》第十三条规定“中国红基金年度受捐赠总额的10%作为中国红十字基金会的项目管理成本,其中5%用于中国红基金管委会办公室的行政管理成本。”

　　据悉，中国红基会其它一些专项基金比如“企业社会责任基金”等，也是属于社会一方与中国红基会的合作项目。“企业社会责任基金”是《中国新闻周刊》杂志社与中国红基会创建，而著名的“中国红十字会李连杰壹基金计划”，则是演艺名人李连杰与中国红十字总会联合创立的。

　　在“中国X行动办公室”三个员工中，程鹏与同事陈雪梅月基本工资1800元，同事吕菲月工资1500元。但是，这家以中国红基会名义招聘工作人员的私企并不与他们签署劳动合同、缴纳社会保险。由于他们仅仅名义上属于中国红基会“工作人员”，因此，中国红基会并不负责管理他们、也不给予任何报酬、福利和社会保障等等。

　　按“中国X行动办公室”规定，该专项基金捐款最低门槛为一百万元，程鹏等每筹得一百万元可获取一万元奖金。在汶川大地震前，该办公室确实筹得好几百万捐款。汶川大地震后的5月13日——17日，又两赴地震现场筹得几百万捐款和几百万物资。

　　虽然截止2008年5月30日，“中国X行动办公室”共筹集捐款1150万元，物资价值1014万元。可进入6月份以后的数月，企业、个人均早已纷纷解囊捐款支援灾区，再无百万余款参加“中国X行动”。因此，程鹏在职期间，一直没有百万捐款进入（据悉迄今该“中国X行动办公室”也再没募集到百万大单捐款），他与同事们每月仅有区区不到两千元纯收入。

　　当时，陈雪梅在该办公室工作约半年，几个月来仅仅募集到一百万元捐款，获得奖励一万元，其余每月仅有收入1800元，偏偏此时的她已经身怀三甲，却没有劳动合同、社保和医保（生育保险）等保障，为此感到焦灼不安。她曾与程鹏、吕菲商量，大家一起找该私企老总、也是“中国X行动办公室”负责人陈晓洽商解决。但陈晓的回答是，由于租赁办公室、购置设备、人员开支等等先期投入，企业入不敷出，还处于亏本状态，因此，无法给大家提供相应保障——尽管陈晓个人开名车、有能力购买数百万元价值的楼房。

　　虽然财务状况不佳，“中国X行动办公室”负责人依然拒绝程鹏建议，对少于一百万以下的捐款项目均无兴趣，死守底线，最后，双方合作终止。吕菲在年底辞职后，月薪一直是1500元，她曾拟对“中国X行动办公室”提起劳动仲裁，但最后与之和解。

　　据悉，程鹏及其同事的低薪酬现象，在中国内地慈善组织中并非个案。

　　在北京市顺义县板桥村，有个著名的太阳村（儿童村）——北京市太阳村儿童教育咨询中心，专门收养服刑人员的孤残子女。这个在中外均有相应知名度的慈善机构，曾与中国慈善总会一样，挂靠在中国民政部属下。但后来，因为惧怕承担责任——毕竟该儿童村收养了上百名年龄从1岁到18岁的孤残孩子，发生事故概率较大，中国民政部便把他们踢出去，不再管辖该机构。而毫无国家拨款、其全部生活来源基本为社会各界捐助的该组织，按照中国社团组织管理有关规定，无法登记为社团，竟然只好在中国工商行政管理局注册为企业。

　　说来难以置信，该中心创办者、主任张淑琴，月薪仅为2500元，其执行副主任月薪仅为2000元，一般工作人员月薪800元到1500元不等。

　　对此，专门研究中国NGO组织的清华大学专家邓国胜指出，中国内地慈善从业人员收入与其他行业相比处于非常低的水平，与国外慈善组织相比，其水平更低。而在西方发达国家，一些慈善组织管理人员的工资水平虽然低于营利部门，但往往高于政府公务员。但是，中国慈善机构人员的待遇是三大部门中最低的，而且严重偏低。

　　由于待遇严重偏低，使得中国内地慈善组织很难吸引一流人才。邓国胜为此感慨，中国公益组织最缺的是人才，尤其是懂得非营利组织管理与运作的人才。

　　据邓国胜介绍，到目前为止，中国各大学不仅没有非营利组织管理专业，绝大多数高校也没有开设这方面的课程。可在许多国家，不仅公共管理学院关注非营利组织管理，而且很多商学院也高度重视非营利组织管理，并进行这方面的研究与教学。这些高校懂得，只有为社会培养更多具有爱心和奉献精神的管理人才，社会才会变得更和谐，才可以持续发展。“而中国的商学院比较‘唯利是图’，几乎很少开设非营利组织管理方面的课程。即使开设，也是边缘。实质不重视。”邓国胜批评道。

　　（本文部分人物为化名）