贺雪峰：农村基层治理的“精准”难题

　　基层治理中，各种互动发生具有很强的偶然性、突发性，参与互动各方往往都是高度个性化的，是由各种具体关系所联结起来的，同时又是锁碎而复杂的，是模糊而不清晰的。在基层治理要做到精准，十分困难。

　　以低保和扶贫为例。

　　按国家相关政策，农村低保和贫困户评定标准是由地方政府规定一个农户收入标准，凡是人均收入低于政府标准的农户家庭都应纳入到低保户或贫困户。要做到应保尽保，不让一个贫困户落下。但实际上，说起来很容易做起来很难。其中最大难题是无法精确计算出农户收入，而且除了收入以外，支出多少显然对农户家庭经济状况影响极大，支出型贫困也是实实在在存在的。

　　之所以难以精确计算农户收入，是因为当前农户家庭收入中仍然存在着普遍的自给自足经济、实物经济和现金经济，这些经济都缺少薄记，几乎不可能得到精确统计。即使农户家庭进城务工经商的收入也大都是现金收入，因此很难统计。这个意义上，中国农村仍然是一个传统的农业社会，不是一个已经完成了现代化的现代社会，农户家庭收入无法按现代社会的标准进行精确统计，只能折算加估算。

　　既然不可能真正精确地统计所有农户的家庭收入，就不可能依据一个地方政府划定的低保或贫困线来精确计算出每个农户家庭收入是否低于低保或贫困线，从而做到低保的应保尽保，以及让所有贫困户都可以纳入到政府的扶助之中。

　　在低保和扶贫是国家重大政策设计情况下面，国家也会大致依据财政能力确定一个低保和扶贫的政策幅度和力度，并因此自上而下拔发一定财政资金，这些自上而下的财政资金就变成地方指导性低保户和贫困户指标，然后层层下达。

　　指导性指标与指令性指标有差异，即允许地方实践中有一定弹性。但总体来讲，自上而下，国家每年用于低保和扶贫的财政预算资金是相对固定且提前预算的，因此，指导性计划就必然有一个自上而下分配的过程。

　　自上而下的指导性计划遇到无法精确计算收入从而无法精准识别低保户或贫困时，由社区熟人社会评选确定就几乎是唯一办法了。具体评选一般是由农户申请、村社审查、村民代表评议投票、县乡复查确定的程序，其中最重要程序是村民代表评议投票。一般来讲，当农户申请低保户指标时(贫困户也一样)，村社审查很难有理由不通过的，而在低保户占有一定比例，户数很多时，县乡两级复查大都只可能走过场。而村民代表投票只可能按得票多少来确定低保户，其中界限就是上级分配下来的低保指标。比如上级分到村庄50个低保指标，就要按村民代表会议投票得票数自高往低统计，到第50名为止。