解局：不再区分城乡！这个领域再推新改革

　　最近有个新闻挺值得注意：民政部印发《最低生活保障审核确认办法》，其中，以往“城市低保”“农村低保”的概念不见了，统一为“最低生活保障”。

　　看上去只是概念表述的更改，但其背后是基本公共服务均等化、推进户籍制度改革的大背景。

　　一

　　低保，大家都不陌生，它是社会救助体系的核心制度，旨在为标准以下贫困人口提供基本生活保障。沿着“先城市、后农村、最终走向城乡统筹”的思路，中国低保制度逐渐建立起来。

　　其中，城市低保制度发展于上世纪90年代。1993年，上海市率先建立城市居民低保制度，1997年，国务院决定全国推开，并于1999年实现制度全覆盖。当时国家推国企改革，如何为上千万下岗职工及其家庭成员提供最低生活保障，是一项急迫任务。

　　国企车间职工（图源：电影《钢的琴》）

　　由此，城市低保制度开始发展壮大，与再就业中心、失业保险一起，构成下岗家庭的三条保障线。下岗职工问题解决后，城市低保制度并未退场，而是作为常态性制度安排，逐步演变为城市贫困人口生活保障线。

　　再说农村。进入新世纪，建立公共财政制度、城市反哺农村的发展理念日渐深入人心，保障农村贫困人口基本生活需要逐渐提上国家日程。2002年，中共十六大提出，要在农村地区探索建立低保制度；2006年，农村低保人口接近1000万人；2007年，国务院部署全面建立农村低保制度，年底，农村低保对象突破3000万人。此后制度稳定发展，人数不断扩大。

　　可以看出，城乡低保制度的发展因历史背景不同，实际操作中互相分离，带来管理复杂、城乡保障标准差距较大等问题。

　　二

　　无疑，改变城乡保障差距大的二元结构，需要政府统筹。部分地方政府，如北京、江苏、浙江等发达地区，已实现省域内城乡统筹；一些欠发达地区也积极行动，如安徽铜陵，2011年就实现了包括低保标准在内的城乡统筹。

　　特别是十八大以来，各领域推进城乡统筹、融合发展，基本公共服务均等化，成为重要政策导向。就低保制度而言，2019年和2020年，中央连续下发文件，提出就低保、社会救助制度等加快城乡统筹。

　　应该说，在当前阶段推动低保城乡统筹，是户籍制度改革的必然要求。城乡户籍二元分离，将户籍身份与基本公共服务挂钩，显然与国家治理体系现代化方向不一致。取消城乡二元户籍制度的改革方向早已明确，当户籍不再分城乡，城乡分离的低保制度就缺乏现实基础。

　　从现实层面说，城乡分离的低保制度不符合促进社会公平的理念，管理成本也高，还可能阻碍贫困人口的就业流动。推进城乡统筹低保，能提升低保制度效率和公平性。

　　这也是实现基本公共服务均等化的必要步骤。所谓均等化，是要消除基本公共服务的不合理差异，城乡差异是首要问题。而解决城乡差异属于同一政府的事权范围，不存在管理体制和财政体制障碍，可操作性强。

　　事实上，城乡居民医疗保险、城乡居民养老保险虽在实行之初分开推进，但就人均财政补贴而言，是坚持了城乡一致，近些年已完成制度合并。再加上这次统筹城乡低保，相信在不久的将来，基本公共服务领域中不合理的城乡差异都将逐步消除。

　　最低生活保障证（图源：网络）

　　三

　　在具体落实中，最核心、最关键，也最有难度的，是低保标准的城乡统筹。

　　的确，看到“统筹城乡低保”这几个字，很多人下意识地会想，如果按照农村低保的标准给城市低保户发，是不是难以保障生活？换句话说，这个“统筹”，到底是低标准向高标准靠拢呢，还是把高标准拉到跟低标准一致？

　　从各地经验看，只能是农村向城市靠拢，逐步缩小差距，渐进统筹，而不是一刀切式地划定低保全国统一标准。这是因为低保标准统一，会涉及较大的财政压力。

　　根据民政部数据，截至今年6月底，全国共有低保对象4311万人，其中农村81%，城市19%；从低保标准看，城市低保平均标准为每月694元/人，农村低保平均标准则是每年6150元/人。2010年，城市低保标准是农村的2倍左右，现在是1.35倍，差距逐渐缩小。

　　但农村低保对象基数庞大，如果按现行城市低保标准统一，各级财政要新增投入近千亿元。低保是上级提供补助、县级政府具体负责的“共同财政事权”，如果实现低保标准城乡统一，县级政府会增加一大笔投入，特别是一些财政困难县将面临巨大压力。这就需要完善转移支付制度，由中央和省级政府对困难县市加大支持力度。

　　总之，城乡低保统筹是基本公共服务均等化的方向，肯定要做，但不同地区情况不同，这会是相对长期的过程，路径选择上可以更为灵活和慎重。

　　文/汪德华（中国社科院财经战略研究院研究员）

　　编辑/云歌

　　来源：侠客岛公众号