贺雪峰：基层困在系统里

　　一、

　　村干部很忙，乡镇干部也很忙，其中最忙的事情是填表写材料应付上级检查。村干部几乎每天都要填报各种不知为何要填的表格，应对各种各样来自上级的检查。取消农业税前，乡镇干部同时做两件“天下第一难的工作”，就是“收粮派款、刮宫引产”，当时都以为这两件工作难，因为是“要钱要命”的事情，没想到现在乡村干部倒还怀念起那个时代来了，因为这两件工作虽然难，却也只是季节性的，且只要能完成任务就可以了，是结果导向的，如何完成任务上级一般不会过度介入监管，也没有大量表格要填，更不要求办事留痕。就是说，取消农业税前，上级对基层是信任的，是无罪推定的，除非发现了明显的问题，只要完成天下第一难的工作，上级就给乡村干部工作的自由。

　　取消农业税后，农民生育观念也几乎同时发生转变，一度以为基层从此“无事可做”，甚至有不少取消乡村干部的议论。也可能是为了让基层有事可做，虽然农民生育观念变了，违反计划生育越来越少，农村计划生育工作却在取消农业税之后大幅度增加，主要是加强过程监管，做台账，进行年度、半年甚至季度检查评比。计划生育台账第一次让乡村干部体会到了填表不仅是脑力活，也是体力活。计生台账劳神费力，费尽心机。

　　相对来讲，计生台账主要还是由乡镇计生办和村计生委员（妇女主任）做，只有在迎检时才全体乡村干部上阵。计生台账仍然只是局部和局限性工作。真正让乡村干部体会到填表之烦和做台账之累的是2015年开始的精准扶贫。精准扶贫要求很严格，且明显上级对基层不信任，采取了各种防止基层作弊应付的办法来要求基层。精准又往往被理解为精细，就是一点瑕疵都不能有。在农民收入很难精确计算、扶贫要求与基层实际有很大出入、扶贫措施一变再变、全国一般性无法覆盖基层特殊性的情况下面，基层就不得不一再填表做台账，填表做台账成了全国所有扶贫干部共同深刻而痛苦的记忆。上级频繁的扶贫检查更是让乡村两级应接不暇。几乎所有有扶贫任务的乡村，扶贫期间都要用一半以上人财物力应付扶贫任务。对这些地区来讲，精准扶贫是全员动员的，这与计划生育主要只是部门动员有了本质区别。

　　计划生育和精准扶贫为上级向基层布置工作任务、提出工作要求、检查督导，提供了范例。取消农业税后，原本指望农民通过“一事一议”筹资筹劳内生供给农村基本公共品的，结果全国几乎所有农村都无法通过一事一议来解决基本生产生活公共品供给问题。国家开始向农村大量转移资源，资源通过部门下乡，主要通过项目的形式为农村提供公共品。为保证下乡资源安全，资源下乡就带来规范下乡，标准下乡，程序下乡，就要求基层严格按上级要求办事留痕，就有了检查下乡，监督下乡。除各种实事实做的规范要求和监督检查以外，各种相对比较虚的事情也借力下乡，比如学习下乡，培训下乡，活动下乡。

　　二、

　　除了各种虚实事情以外，上级权力一旦下乡，就容易自我膨胀，权力自我膨胀的一个典型就是通过向下布置任务提出要求以卸责，以防万一。全国任何一个地方出现一起恶性事件，相关部委就立即安排所有基层干部进行排查，以防万一。全国太大，每天都会发生事情，就每天都会有上级要求基层进行排查。这样一来，相对于基层只有万一的小概率事件，基层却必须以一万倍注意力去应对，基层自然应付不过来，也就自然会搞形式主义。上级当然也自知基层会以形式主义应对，上级却因为已经布置排查工作任务而在万一出现问题时推卸责任。

　　应对小概率事件以外，上级还要求基层创新，创新是加分项。真正有先进创新经验，创新加分就只是报个材料的事情。很多创新却只是为了加分而创新，创新是个形式，却耗费了很多人财物力。

　　几乎上级所有部门都对基层工作提出要求，进行考核，乡村两级就必须要应对这些考核。上级部门多，百分制已经不够了，就搞千分制考核。上级各个部门都会想方设法在千分制考核中占到一席之地，然后对基层进行工作安排，提出工作要求，进行工作考评。为防止基层应付，上级各个部门就会改进考核方式，新技术既是布置工作的办法，又是监督约束的手段，比如乡村干部也都是河长，上级水利部门要求河长每周三次巡河，办法就是通过手机轨迹定位来监督乡村干部；村干部一般也兼任网格员，就不仅要通过手机轨迹来显示每天到应该巡逻地段巡逻过了，而且要每天打卡，上传图片和文字资料；上级团校布置农村团员学习任务，为防止作弊，就有很严格的程序，在农村团组织涣散情况下面，村干部为完成上级团校学习任务，就不得不更加劳神费力应付；环保部门为保卫蓝天，防止秸秆焚烧，不仅有卫星监控，而且在乡村电信搭上安装高度敏感的监控设施（蓝天卫士），清明时节农民上坟的火点也会被监控到，然后报警，乡村干部必须在30分钟内赶到火点进行情况说明才能销号，一天之内一个村就可以有几十次报警，乡村干部就疲于应付。

　　三、

　　随着国家资源下乡的是国家权力的下乡，国家权力又是通过各个部门下乡的，各个部门权力通过制定规范、提出要求、布置任务、进行监督检查，再考核评比打分来下乡。部门权力下乡就要对基层工作进行评比，评比的前提又是可比性，可比性的前提又是标准化，标准化就可能与各地基层实际情况不匹配不适应。且可比的、标准化的往往也是相对表面的、一般性的、外在的形式。结果是基层工作中真正重要的内容难以考核，基层为应对上级考核，将几乎所有人财物力资源都用于做形式，以应付上级考核。

　　上级各部门为了深入推进部门工作，想方设法挤入考核千分制中，并且想方设法防止基层应付，比如轨迹监督、打卡、填表留痕、程序管理等等。上级要求越多越严格，基层就不得不用越多人财物力应对应付上级要求，形式主义也就越多。而基层真正重要的实际工作却无力去做。

　　更糟糕的是，本来基层工作的重点是为了动员群众解决问题，上级部门本来也应当是依据基层工作情况好坏来对基层工作进行评价考核的，现在上级有了千分制，这些千分制中的很多项考核却与基层实际工作没有关系（不是与每个基层都没有关系，而是与很多基层工作没有关系），这些考核要求，基层却不得不去应付，上级为防止基层应付，又将程序搞得很复杂，以要求基层实做，基层本来没有这方面的工作需要，在上级考核压力下面，却不得不虚事实做，浪费了基层本来就稀缺的人财物力资源。这也是造成基层群众真正需要做的工作，基层干部却没有时间去做的原因。

　　越来越精致的制度，越来越现代的技术，越来越严格的考核，本来是要推动基层工作更加规范、有效，推动基层治理现代化，现在却似乎正在变成基层工作中的困扰。基层干部困在了目前体制的系统中，越来越忙，大多数时候都忙于应付。

　　陈义媛提出的一个概念来描述当前农村基层治理的现状，叫做“内卷的基层政权悬浮”，即是说，虽然当前国家在农村基层投入了越来越多的资源，这些国家资源大多数却并没有真正转化为国家动员农民的能力，而变成了体制的空转。“内卷的基层政权悬浮”确实揭示出了当前农村基层治理中存在的弊病。

　　2021年4月14日上午