贺雪峰：通过农田灌溉的治理

　　一、

　　在安徽淮南调研，意外发现村庄中心工作竟然是收水费，以及以此为基础开展的农田灌溉合作。淮南地处淮河流域，地势平坦，水网密布，既容易受旱，更容易受涝，因此水的治理就是大问题，排灌就对农业生产甚至农民生活有重大影响。水利排灌具有很强外部性，水利合作就有很高的必要性。调研乡镇各个行政村在当前时期仍然能坚持收水费，并以农田灌溉为基础组织起来，对村级治理其他方面也形成了良好影响。

　　收水费之所以重要，关键在于通过收水费，村干部与村民之间建立起来血肉联系。村干部收不起水费，农田灌溉出了问题，这个村的工作肯定就没有搞好。群众不信任，乡镇领导也不放心。要向一家一户收水费，不仅要接触一家一户群众，做到公平，而且必须回应一家一户的问题，解决农户提出的问题。村干部工作不扎实，不能解决农户提出的问题（往往是水利以外的其他问题），缺少接触群众的能力，无法应对钉子户的挑战，水费是不可能顺利收起来的。水费收不起来，村干部是很难当得下去的。

　　也就是说，收水费本身虽然重要，也许更重要的是通过收水费，村干部与一家一户群众建立起来血肉联系，村民借缴纳水费向村干部提要求，村干部为收水费必须考虑村民生产生活状况，必须回应村民生产生活中的问题，以及必须就如何分摊水费征求村民意见，达成村庄共识。水费可以顺利收上来，农田灌溉问题解决了，就不只是解决了农田灌溉问题，而且也顺便解决了村庄治理中的大部分问题。这样一种治理模式，可以称作通过农田灌溉的治理。

　　淮南农田水利之所以重要，不仅在于水利对农业生产很重要，更在于借水利这个对几乎所有农户都很重要的公共事业，将村干部与村民以及村民与村民联结起来，形成了一个具有共同意志可以集体行动的整体，从而可以回应和解决村庄治理中的其他生产生活事务。

　　村庄中通过一件公共性很强的事务来撬动村庄治理，是一种普遍现象。山东很多农村一直到前不久仍然存在土地调整。村民要调地的理由是“没有土地今后靠什么生活”，因此是公平的逻辑。其实当前山东农民和中国绝大多数农户家庭收入都不再来自土地而是进城务工经商收入。山东农民要求每隔几年就按人口进行土地调整，有两个深层逻辑：第一个是借土地调整解决土地细碎化的问题，第二个则是借土地调整，对村庄积累下来的各种矛盾集中清理，解决村级治理中的各种难题。土地调整涉及到千家万户，关系到农户切身利益，农户就一定会高度参与。调整土地必须要有村庄共识，反映村民公平观。同时，土地调整一定会牵扯到村庄积累下来的各种矛盾。土地调整的过程就是回应和解决积累下来各种矛盾的过程，正是通过土地调整，村庄公正得以重申，村庄矛盾得以清理，干群关系得以确认，村级治理因此得以顺畅。

　　前几年全国农村土地确权，不再允许土地调整，其中重要原因是担心土地调整会引起村庄矛盾甚至引发农民上访。问题是，正是借助所有农户都关心的事务才可能将村庄治理激活，也正是通过解决矛盾激活村庄，才可能带动村庄治理能力的全面提升。

　　二、

　　除了以上通过农田灌溉的治理和通过土地调整的治理以外，还有很多类似通过某种事件的治理来带动整个村庄治理的例子。比如之前收取税费，修路架桥，社会治安等等。从国家对基层治理的方面讲，也有一些重要的政策会对基层治理产生重要影响，如计划生育、项目制、精准扶贫等等。下面再讨论两个相关的案例。

　　一个是成都的村庄公共服务资金（简称“村公资金”）案例。自2009年以来，成都市财政向每个行政村下拨40万元村公资金，规定村公资金只能用于村庄公共事业，并且必须经由村民议事会讨论决定。结果，村公资金极大地提高了村民参与村庄公共事务的积极性，村公资金也都用到了村民需求最强烈的地方。因为村公资金比较多且比较好用，在村公资金使用过程中就出现了各种不规范，甚至出现了村公资金的权力寻租。为规范村公资金使用，成都市制定了越来越多关于村公资金使用的规范，村公资金变得不好用了，也因此越来越变成村庄固定项目支出，主要是治安巡逻和保洁。之前的村公资金是活钱，村民议事会有很大决策权，现在村公资金变成了“死钱”，村民议事会议事变成村公资金规范使用的一个环节，议事本身成了走过场。由此看来，村公资金毕竟还是国家的钱，靠国家的钱来真正撬动基层治理，还是有难度。

　　如果村集体有收入呢？村集体收入就是全村村民的收入，村民必然会关心村集体收入如何使用，使用是否公平，是否有效，从而就可以调动起村民对集体事业的关心。正是借村集体经济收入，达到了通过集体经济而来的村级治理有效。这也正是当前国家一再要求发展集体经济的原因。

　　不过，当前发展面向市场的集体经济，风险很大，往往是集体没有赚钱，反而造成负债。一旦负债，任何一个村民都不愿担责。即使侥幸赚钱，村支书也一定会认为主要是自己本事大，也就会变得骄傲自满且自大起来。

　　集体经济最靠谱的收入来自租金收入，包括出租土地和出租厂房的收入，这是当前中国仍然有集体经济的关键。出租厂房只能在沿海工业化的农村，一般农村也就只能出租土地，或收集体土地的承包费。现在的问题是，国家不允许集体收土地承包费，这样就堵住了通过土地收租来进行有效治理的可能性。

　　当前国家似乎不再准备让农民自己来自我管理自我教育自我服务了。甚至正在尝试通过购买服务来解决农村公共服务不足的问题。比如为村庄购买社工服务已经是全国很普遍的操作了。更不用说，现在国家项目下乡，甚至连农民厕所改造也由国家来做，这个过程中，村干部主要工作不是组织农民自己建设自己的美好生活，而只是协助国家为农民建设美好生活。村干部主要功能不再是组织农民自治，而是完成上级安排的行政任务，村委会变成了村行政。这样一来，村委会就不再是农民组织起来的载体，而是代表国家与千家万户农民打交道。农民再指望借农田灌溉、土地调整来提出要求，以及形成集体意志达成一致行动，也就很困难了。

　　2021年4月17日上午